Stefan Bratkowski: Skąd wzięliśmy nasz ustrój

2012-06-20. Przykro to stwierdzić, ale nigdy nie podjęliśmy uczciwej, wnikliwej dyskusji nad ustrojem naszej demokracji. Nawet przed wojną właściwa dyskusja odbyła się już po uchwaleniu Konstytucji Marcowej – mimo wielu przygotowanych wcześniej projektów. Pełną taką dyskusją były dopiero wypowiedzi w ankiecie “Czasopisma Prawniczego i Ekonomicznego”, które prowadził nieoceniony prof. Władysław Leopold Jaworski, jeden z ostatnich “stańczyków”, przedkładający rzeczowość nad chwilowe interesy partyjne. A i to w owej spóźnionej dyskusji nie zabrał już głosu autor jednego z najciekawszych projektów, z roku 1919, prof. Józef Buzek. Ten największy autorytet administracji w dziejach Polski, uczony o najwyższych kompetencjach w sprawach ustroju władz, kierował w tym czasie tworzonym przez siebie Głównym Urzędem Statystycznym – dziś kompletnie zapomniany, choć ma swoje hasło w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej (jeden z czterech jej Buzków); nie czytywał go chyba i jeden ze stryjecznych wnuków…

Odzyskawszy niepodległość po roku 1989, przez osiem lat spieszyliśmy się znowu tak bardzo, że nie zdążyliśmy podjąć żadnego zasadniczego dyskursu ustrojowego. Ukazało się sporo prac na tematy szczegółowe; o sprawach podstawowych nic. W efekcie inteligentna książka Romana Graczyka “Konstytucja dla Polski” po uchwaleniu 2 kwietnia 1997 r. kolejnej naszej konstytucji tak podsumowała, lapidarnie, a celnie, przyjęty jako wzór dla niej ustrój Konstytucji Marcowej:

“Stworzono mechanizm, który od początku działał źle, bo przy tych założeniach konstrukcyjnych nie miał najmniejszych szans działać dobrze”.

Dokładnie te same słowa odnieść można do ustroju, który zainstalowaliśmy w roku 1997 – przy czym i w tym przypadku nie podaliśmy społeczeństwu, ani nawet czytelnikom prasy elitarnej (!), jakie właściwie racje intelektualne, jaka filozofia władzy państwowej, kierowała naszym wyborem.

Nieznane źródła

Nie odpowiedzieliśmy wszak bowiem i samym sobie na podstawowe pytanie – z czego wziął się ustrój Trzeciej Republiki we Francji, który zaakceptowaliśmy jako wzór po pierwszej wojnie światowej i który z oddali historii przyświecał wyborowi dokonanemu po roku 1989. Nie wyjaśnia wszystkiego ani lęk przed Piłsudskim w początku lat dwudziestych, ani współczesny lęk przed Wałęsą. Francja Trzeciej Republiki, formująca swój ustrój po roku 1871, odrzuciwszy cesarstwo i pokonawszy Komunę Paryską, nie znała takich lęków; nawet przeciwnie… Wiadomo zaś, że jej ustrój odegrał rolę decydującego wzoru politycznego w całej Europie, mówiącej i czytającej po francusku; obowiązywał aż do czasów drugiej wojny światowej. A jednak odpowiedzi na pytanie o jego źródła nie udzielił ani Benedetto Croce w swojej “Historii Europy w XIX wieku”, ani nasz Marian Kukiel w “Dziejach politycznych Europy od rewolucji francuskiej”. Czy tylko z braku dostatecznej wiedzy prawno-państwowej? Europa kontynentalna pozostawała francuska językowo i kulturowo przez cały wiek XIX, który w skali globu był ponad wszelką wątpliwość “wiekiem angielskim”. Doświadczenia Anglii studiowano (od czasu do czasu), poważano, ceniono, otaczał je podziw pomieszany z zawiścią, łączony wszakże z poczuciem obcości – Wyspy Brytyjskie były inną planetą: jeszcze w roku 1870 same wydobywały tyle węgla i produkowały tyle stali, co reszta  świata razem! Jeśli zaś w Europie kontynentalnej odkrywano wzory Anglii, to za pośrednictwem Paryża. A Paryż nigdy nie umiał, dla przykładu, ani zrozumieć, ani przyswoić sobie angielskiej tradycji samorządu, tak z gruntu obcej francuskiemu centralizmowi; dlatego i cała Europa tak spóźniła się historycznie z samorządem – mimo rewelacji, które czytała na ten temat u Tocqueville’a już w pierwszej połowie XIX wieku. Cały świat anglosaski wykraczał poza logikę wyobraźni europejskiej. Taki Heinrich Treitschke, szanowny profesor kilku niemieckich uniwersytetów, który z liberała stopniowo przedzierzgnął się w apologetę Prus i nacjonalizmu, twierdził w swej “Polityce”, że największym wrogiem demokracji jest właśnie – logika. Dlaczego? Dlatego, że z formuły suwerenności ludu, zatem – woli większości, wynikać może tylko zasada wyborów powszechnych, a te utrudniają lub wręcz uniemożliwiają funkcjonowanie dobrego rządu. Nie dotarło do Treitschkego, że Ameryka w wyborach powszechnych, wprawdzie dwustopniowych, wybiera akurat szefa rządu!

Historię narodzin wzorcowego ustroju przemilczano może dlatego, że nie była niczym budującym. Francja Trzeciej Republiki nie ustanowiła bynajmniej tego ustroju w jakimś przebłysku francuskiego geniuszu. Nie obmyślił go żaden wielki Francuz. U kolebki tego ustroju nie stał ani Jan Jakub Rousseau, ani Monteskiusz, ani przywódcy Wielkiej Rewolucji Francuskiej, ani sam Napoleon; Napoleon tylko podtrzymał zresztą i wzmocnił, tak ideologicznie, jak organizacyjnie, biurokrację jako szkielet montażowy państwowości (to on wymyślił ochronę urzędników przed ściganiem sądowym za nadużycia władzy, w VIII roku Wielkiej Rewolucji Francuskiej, artykułem 75 swej Konstytucji, który przetrwał cały wiek XIX!). Nie było zatem żadnego projektu państwa, żadnej wielkiej wymiany wielkich myśli. I żadnej w tym wielkości Francji. Dlatego, żeby czegoś dowiedzieć się o źródłach naszego ustroju, trzeba sięgnąć do starych “Dziejów politycznych Europy współczesnej” Charles’a Seignobosa z 1897 r., bądź do późniejszej “Historii założenia trzeciej Republiki” Gabriela Hanotaux z 1926 r.

Zrodziły ten wzorcowy dla Europy ustrój państwa zaciekłe przepychanki partyjne, doraźne kompromisy i niedoróbki legislacyjne. To on dał asumpt porzekadłu, że we Francji żywot najdłuższy ma to, co tymczasowe. Przetrwał rzeczywiście najdłużej – ze wszystkimi konsekwencjami w postaci tych mankamentów i bzdur paraliżujących państwo, które zarejestrowała historia Polski przed zamachem majowym roku 1926. Francja przedtem notowała je przez lat pięćdziesiąt. Jeśli nie przeszkadzały wzrostowi dobrobytu, to dlatego, że we Francji nie urzędy państwowe tryskały pieniędzmi, lecz winnice, zatem kłopoty z ustrojem państwa nie frasowały ogółu Francuzów.

Państwo nie miało dla Francji aż tak wielkiego znaczenia, jak dla rodzącej się na nowo Polski niepodległej. We Francji dla części radykałów, którzy w latach siedemdziesiątych XIX wieku porzucili Gambettę jako oportunistę (wtedy wymyślono to pojęcie jako program polityczny robienia, co możliwe), państwo było w ogóle czymś obcym, odległym od obywatela. Cytowany przez Jana Baszkiewicza w jego znakomitej “Historii Francji” Emil Chartier, teoretyk radykalizmu, miał demokrację za skuteczny sposób na odbieranie władzy rządzącym i specjalistom. Dla ogółu państwo stanowiło rodzaj teatru, którego widowiskami się pasjonowano i przejmowano, czasem do szaleństwa (niektórych), ale nie do końca. Francja była czymś więcej niż państwo – kiedy w początku lat siedemdziesiątych XIX wieku Francuzi ku zaskoczeniu świata masowo złożyli się na spłatę 5 mld franków kontrybucji wojennej dla Prus, nie poruszyły ich serc i kieszeni wezwania ze strony jakichś ukochanych przywódców państwowych. Takich przywódców akurat nie było; Francuzi zrobili to dla swego kraju. I tak samo w pierwszej wojnie światowej szli na jej fronty ginąć setkami tysięcy – mimo ustroju swego państwa. I nie na wezwania Clemenceau, choć był on wtedy przywódcą niekwestionowanym. To Francja ich potrzebowała.

Thiers i inni

W wyborach 8 lutego 1871 chłopi nie poparli republikanów Gambetty; widzieli w nich zwolenników wojny. Dali przewagę wręcz dawnym – monarchistom. Republikanie wygrali tylko w departamentach najechanych przez Prusy i w najwyżej rozwiniętych przemysłowo regionach południowo-wschodnich, stąd nowy parlament określali zgromadzeniem “wiochy” (rureaux). “Wiocha” uchwaliła pokój, złożyła z tronu, już formalnie, Napoleona III; tzw. układ z Bordeaux 17 lutego władzę wykonawczą powierzył Thiersowi, który jako “szef władzy wykonawczej” miał sam dobrać sobie ministrów (nie było nawet mowy o „premierze”). Dopiero 31 sierpnia na wniosek

Jeana Riveta Zgromadzenie, rozszerzone o deputowanych z wyborów uzupełniających z lipca 1871 r., nadało Thiersowi, dawnemu monarchiście, teraz – “okrutnemu karłowi”, pogromcy Komuny Paryskiej, tytuł “prezydenta republiki”; sobie też w konsekwencji przyznało “prawa suwerenne”, upoważniające do “najwyższych decyzji” (nie określając nawet, jak długo ma zamiar samo pozostawać u władzy; samo też tylko mogło siebie odwołać). I to Thiers naciskał na uchwalenie konstytucji, która by ostatecznie uczyniła Francję republiką (jeżeli o kimś można mówić jako ojcu republiki, to o nim właśnie). Zgromadzenie powołało więc “komisję trzydziestu”, a ta komisja pierwsza rzecz ograniczyła… władzę Thiersa.

Thiers przychodził na posiedzenia parlamentu i zabierał głos. Jego autorytet przekonywał chwiejnych. Komisja uznała to za “osobiste wtrącanie się” władzy wykonawczej w obrady parlamentu – po czym parlament uchwalił, że prezydent może go tylko informować, a po wysłuchaniu jego informacji izba każdorazowo zamknie swe posiedzenie. Thiers protestował przeciw takiej “chińszczyźnie” (którą przyswoiła nam Konstytucja RP z 1997 r.!), ale musiał się poddać. Kiedy konflikty się nasiliły, po prostu podał się w 1873 r. do dymisji, a władzę objęli – przeciwnicy republiki. Prezydentem wybrali marszałka MacMahona, który wedle ich nadziei miał przygotować powrót monarchii. Chcieli MacMahona, co charakterystyczne, wybrać jak w Chile na lat dziesięć, ale stary wojak uznał, że tak długo nie da rady pełnić obowiązków, i sam skierował do parlamentu pismo z wnioskiem, by skrócić kadencję do lat siedmiu – stąd wzięła się idea siedmioletniej kadencji, którą po latach ustanowiła w Polsce Konstytucja Marcowa… Notabene rząd przy MacMahonie unikał słowa “republika” w swych wystąpieniach!

Prawica nie umiała nawet wykorzystać przewagi. Dwa ugrupowania monarchistyczne nie mogły dogadać się z bonapartystami, którzy zorganizowali wręcz “komitet na rzecz odwołania się do ludu” (to lud w swoim czasie przegłosował pełnię władzy dla Napoleona III); lewa strona była zresztą równie podzielona i skłócona. Monarchistów pogrążył jeden z ich kandydatów. “Henryk V” wedle ich nomenklatury, hrabia de Chambord, nie godził się na trójbarwny sztandar Francji, bo oznaczał on dlań “symbol rewolucji”. Gotów był objąć tron tylko z białym sztandarem, który “otrzymał jako świętą spuściznę po starym królu, swym przodku, zmarłym na wygnaniu”. Udowodnił tym samym, że się niczego nie nauczył. Odpadł. W rezultacie po paru latach najrozmaitszych, przedziwnych komeraży, których nigdy nie sportretował żaden “Skandal w Clochemerle”, Francja została ostatecznie republiką – niemal przypadkiem, przewagą jednego głosu! 30 stycznia 1875 r. tak przegłosowano poprawkę Henri Wallona, która szefowi władzy wykonawczej nadawała tytuł “prezydenta republiki”; tym samym Francja pozostała republiką.

Nie było żadnej konstytucji

Utarło się mówić o “konstytucji roku 1875” (także w polskich dyskusjach konstytucyjnych). W rzeczywistości nie uchwalono wtedy jakiejś jednej konstytucji, która by przypominała dawne konstytucje francuskie z lat Wielkiej Rewolucji Francuskiej czy te z 1800 r. lub roku 1848. “Wszystkie dotychczasowe konstytucje francuskie były ułożone metodycznie, skonstruowane logicznie, podzielone na części (tytuły, rozdziały, artykuły) wedle pewnej ogólnej zasady” – to cytat z “Demokracji francuskiej” z 1947 r. Konstantego Grzybowskiego. Tym razem legislatorom francuskim zabrakło takich ambicji. Uchwalono trzy ustawy konstytucyjne, dwie z końca lutego o organizacji senatu i organizacji władz publicznych, trzecią, 16 lipca, o stosunkach między władzami publicznymi, oraz dwie ustawy “organiczne”, 2 sierpnia o wyborach do senatu i 30 lipca o wyborach deputowanych (do izby niższej parlamentu). Tematy się powtarzały, porządek artykułów robił wrażenie zgoła przypadkowego (jak w Konstytucji 1997 r.). Artykuły te nie zawierały niczego w rodzaju Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, nie mówiły nic o źródłach władzy w państwie, a już w ogóle nie regulowały problemów sądownictwa! Ba, nawet republikańską formę rządów definiowały jedynie pośrednio, poprzez… tytuł głowy państwa. Dla poprawnej zaś interpretacji tego bałaganu należało sięgać do ustaw z lat 1871 i 1873, określających władzę Thiersa. Potem w roku 1884 dokonano niewielkich zmian (znikli senatorowie dożywotni) i cały ten chory z gruntu system przetrwał do roku 1940. W tym systemie tylko do pierwszej wojny światowej, czyli od 1875 do 1914 r., Francja miała 52 rządy! Potem, po pierwszej wojnie światowej, prawie drugie tyle.

U Seignobosa czytamy, że ustrój ów naśladował “monarchię parlamentarną” Belgii; prezydent, jak król, nie mógł wykonywać żadnej władzy osobiście – poza korzystaniem z prawa łaski. Władzę sprawować mieli ministrowie z prezesem rady ministrów na czele, odpowiedzialni przed izbami parlamentu – też bez określenia, czy chodzi tu o odpowiedzialność sądową (czyli że ministrowie mogliby być sądzeni przez izby), czy tylko polityczną, a więc polegającą na zależności gabinetu od poparcia większości parlamentarnej.

Wszystkie znane nam dowolności pojawiły się już wtedy. Nawet – “ministrowie prezydenccy”. MacMahon w roku 1876 w dwóch gabinetach powoływał ministrów wojny, marynarki i spraw zagranicznych, jako niezwiązanych z problemami polityki wewnętrznej. W 1877 r. próbował gabinetu “fachowców”, tyle że z własnej nominacji – na co izba, już bez sprzyjającej mu większości, zgodzić się nie chciała, powołując się na ustawy konstytucyjne. Koniec końców i on podał się do dymisji. A również wtedy duchowieństwo samo wywołało utrzymujący się potem przez lat dziesiątki francuski… antyklerykalizm, w kraju, tytułowanym „najstarszą córą Kościoła”; nie umiało powstrzymać się od polityki. Dopiero w kilkanaście lat później, dzięki mądrości Leona XIII, jęło się uczyć, że “Confiteor” nie zawiera wyznania wiary w króla i że Pan Bóg bez pomocy policyjnej lepiej radzi sobie z sumieniami wiernych.

Ani w tych ustawach z roku 1875, ani w całej historii Seignobosa nie czytamy niczego o jakichś sporach teoretycznych, o jakiejś filozofii ustroju. Wiadomo było naturalnie z tradycji, że źródłem władzy w państwie jest naród – „Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela” już w 1789 r. ogłosiła, że „źródło wszelkiej władzy tkwi co do swej istoty w narodzie” (podobnie zresztą stanowiła nasza Konstytucja 3 Maja).

Kto stworzył “klasę polityczną”

Wielkiej Rewolucji Francuskiej nie poprawiano – i chyba nie ze skromności. A przecie już w jej pierwszej fazie teoretyczne rozważania nad demokracją prowadziły do wniosków ustrojowych zasadniczej wagi. Jeżeli to suwerenny naród sprawuje swoje zwierzchnictwo poprzez izbę poselską, wybieraną w głosowaniu powszechnym, to w rozumieniu sporej grupy ówczesnych i późniejszych filozofów demokracji izba deputowanych jako zgromadzenie reprezentantów narodu nie była w ogóle organem władzy państwowej, lecz instytucją ponad strukturą władz państwa, ponad ustawą. W sytuacji zaś, kiedy jedyną umiejętnością polityczną niewykształconego ludu był wybór tych reprezentantów, ludzi zdolnych do sprawowania władzy, Sieyes głosił, że zaufanie płynie od dołu, a władza od góry (co na dwa stulecia uczyni samorząd we francuskim wyobrażeniu aktem łaskawości rządu, aktem „decentralizacji”, a nie podstawową jednostką władzy – co zapisała i nasza Konstytucja z 1997 r.).

Wszyscy oni, ci filozofowie i reformatorzy, także późniejsi, przez cały wiek XIX, nie zdawali sobie sprawy, że tym samym dźwigają ponad państwo grono ludzi, których też nikt nie przygotowywał do praktycznego wykonywania władzy, że reprezentowanie zwierzchności narodu wcale nie musi oznaczać biegłości praktycznej, zaś owi reprezentanci mogą uznać, że sama owa zwierzchność upoważnia ich do bezpośredniego wykonywania władzy.

System bardzo szybko ujawnił wszelkie możliwe swoje wady. To nie Francję samą cechowały skłonności do korupcji, do partyjnictwa i pyszałkowatości małych ludzi. Skłonności tego rodzaju wyzwalał – system. Tworzył to, co w wieku XX włoski myśliciel polityczny, Gaetano Mosca, nazwie classe politica, klasą polityczną (ten termin lepiej charakteryzuje owo zjawisko, niż wieloznaczne pojęcie “elity” Wilfreda Pareto). To system, oparty na zawodowych wybrańcach narodu, kusił deputowanych ambicjami ministerialnymi, otwierając drogę do posad poprzez rządy oparte na większości parlamentarnej. Przy innym rozwiązaniu pomysł kariery urzędniczej nie wpadłby deputowanym do głów.

Po co były te zamachy stanu

Pamięć historyków i myślicieli politycznych przechowuje wspomnienie roku 1926 w Polsce i roku 1958 we Francji. My nie lubimy tego wspomnienia. Francja też nie. Dlatego pomija się milczeniem kompromitujący fakt, że w drugiej połowie XX wieku, w kraju o najwyższym poziomie kultury i cywilizacji, dopiero zbrojny zamach stanu położył kres paraliżowi państwa, a był to zamach stanu taki sam, choć bezkrwawy, jak ten, którego dokonał Józef Piłsudski w Polsce 32 lata wcześniej. Co więcej, umyka pamięci wyśmiany przez Anatola France’a w “Wyspie pingwinów” generał George Boulanger, jego “Chatillon”. Boulanger był bez wątpienia kabotynem bez woli i zdolności decyzji; jego własny zwolennik w “Wyspie pingwinów” nazwał go niedołęgą, który “utonął we własnej głupocie”. Zapewne słusznie. Ale Boulangerowi sprzyjały zdecydowanie, choćby tylko w Paryżu, oddziały policyjne, nie mówiąc już o armii, i jeśli nie doszło do próby zamachu stanu, to jedynie dlatego, że sam Boulanger się nie zdecydował. Potem uciekłszy zagranicę, popełnił samobójstwo na grobie swej ukochanej, uznano złośliwie, że „generał zginął jak porucznik”, i bulanżyści przegrali definitywnie. Ale naprawdę istotne jest, jakimi operowali oni oskarżeniami. Otóż wytykali ustrojowi Francji – korupcję i niemoc. A system sam produkował uzasadnienia dla ich programu – poczynając od afery zięcia prezydenta Grevy, który, wykorzystując pozycję u boku teścia, sprzedawał ordery.

Bulanżyści atakowali polityków en bloc: chcieli “republiki dostępnej”, z jedną tylko izbą parlamentu (!) i władzą wykonawczą, niezależną od izby. Przegrali, stosunków francuskich nie zmienili. Korupcja kwitła nadal, afery na tym tle i skandale powtarzały się z cykliczną regularnością. Kierować państwem z perspektywą podejmowania istotnych jego problemów podczas kilku miesięcy władzy oznaczało istną ekwilibrystykę polityczną. Prawda, Francja owego czasu rodziła ludzi na miarę swego geniuszu; taki Charles Freycinet, inżynier z zawodu i mentalności, czterokrotny premier i trzynastokrotny minister, potrafił, mimo wszystko, obejmując na krótko władzę, tracąc ją przy kolejnym przesileniu i odzyskując w parę miesięcy później, zarobić wręcz na legendę skutecznego pozytywisty. Freycineta historia wspomina do dziś, ale – pamiętajmy – wszystko, co zdziałał, zdziałał wbrew systemowi władzy, który powoływał go na urzędy. I trudno się dziwić, że jeden z wybitnych dziennikarzy francuskich sprzed pierwszej wojny światowej, Artur Meyer, zapisał w swych pamiętnikach:

“Tym, co nasze oczy po roku 1870 oglądały najbardziej nieprawdopodobnego, nie był telefon, samochód, telegraf bez drutu, ani nawet samolot; najbardziej nieprawdopodobny był fakt, że republika mogła trwać. Otrzymała szereg szalonych ciosów, ze dwadzieścia razy była na skraju samobójstwa, a jednak trwa”.

Podobnie w Polsce lat dwudziestych Władysław Grabski, wyposażony w nadzwyczajne pełnomocnictwa, potrafił przeprowadzić w błyskawicznym tempie rewelacyjną reformę pieniądza. Zahamował galopującą inflację w biegu, ustanowił bank centralny i solidny pieniądz – by stracić rząd w kilka miesięcy później.

Obrona zdrowego rozsądku

We Francji zdrowy rozsądek francuski nie pozwalał jednak na wszystko. Parlament postanowił wprawdzie, że deputowanych nie wiążą zalecenia i żądania ich bezpośrednich wyborców, skoro parlament reprezentuje naród jako całość (co już samo stawiało go w rzeczywistości ponad narodem), ale nie udało się francuskiej “klasie politycznej”, zanim jeszcze ją tak nazwano, osiągnąć innego ideału – głosowania na listy partyjne, miast na pojedynczych kandydatów w

jednomandatowych okręgach wyborczych. Głosowanie na całe listy oddałoby decyzje wyborcze praktycznie samym partiom – one decydowałyby o listach kandydatów i mogłyby dzięki nim wprowadzić do parlamentu ludzi, którzy nie potrafili zdobyć niczyjego poparcia (mamy dziś w naszym sejmie posłów, na których głosowało zaledwie kilkuset wyborców!). We Francji Trzeciej

Republiki kilka razy próbowano przeforsować okręgi wielomandatowe i pewne formy proporcjonalnego rozdziału mandatów (jeszcze w latach dwudziestych XX wieku!), jednakże scrutin uninominal utrzymał się, ponieważ wyborca francuski nie zamierzał rezygnować z wpływu na swego wybrańca.

Konstanty Grzybowski szeroko cytował znamienne w tej mierze opinie dawnych francuskich konstytucjonalistów, jak też polityków. Ukazują one, że przywiązanie do swych okręgów wyborczych żywili tyleż obywatele, co sami wyśmiewani czasem ich wybrańcy, comitards (od skojarzenia z comivoyageurs) – dzięki takiemu oparciu dyscyplina partyjna krępowała ich znacznie mniej niż w parlamentach innych krajów Europy kontynentalnej. Ale też w pojęciu Francuzów ci ich comitards stwarzali przeciwwagę dla les bureaux, dla biur, czyli biurokracji, która praktycznie rządzi, sprawuje władzę we Francji (tak chciał i Monteskiusz – “biura” rządzą, reprezentacja ludu je hamuje). Jak widać, życie samo toruje drogę zdrowemu rozsądkowi, jeśli już nie może utorować jej – ideałom. 

Polskie początki

W Polsce odradzającej się po latach niewoli mogło być zupełnie inaczej niż we Francji lat siedemdziesiątych XIX wieku. Nie brakowało prawników klasy europejskiej (nie brakowało ich wtedy i we Francji, tylko nikt ich nie pytał o zdanie). Uchwalenie naszej Konstytucji Marcowej poprzedziło kilkanaście projektów, tak rządowych, jak “prywatnych” – szczegółową ich listę przytacza równie zapomniane dzieło prof. Wacława Komarnickiego z 1922 r. “Polskie prawo polityczne (geneza i system)”. Spośród najwcześniejszych projektów wart jest zwłaszcza uwagi projekt Konstytucji, opracowany przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego już w roku 1917 (!).

Owa Tymczasowa Rada Stanu, powołana po targach z generał-gubernatorami niemieckim i austriackim, planowo przygotowywała utworzenie niepodległego państwa polskiego. Już na swym drugim posiedzeniu plenarnym, 17 stycznia 1917 r., a więc przed marcowym wybuchem Rewolucji Lutowej w Rosji, postanowiła uformować ową komisję. Musimy się jej przyjrzeć tym bardziej, że w dziele prof. Janusza Pajewskiego “Odbudowa państwa polskiego 1914-1918” w ogóle wątku takich prac nie ma; historiografia nasza nie lubowała się w przygodach intelektualnych naszej przeszłości i myśl konstytucyjna pojawi się potem niemal deus ex machina.

Do tej komisji weszło z końcem lutego m.in. dziesięciu profesorów uniwersyteckich z nazwiskami tak sławnymi, jak Kutrzeba, Jaworski, Balzer, Cybichowski i Buzek, generalny referent komisji. Punktem wyjścia były projekty Buzka i Cybichowskiego. Co ciekawe, nawet przedłożony komisji projekt działacza PPS Frakcji Rewolucyjnej, Włodzimierza Kunowskiego, ps. Kornel, przewidywał jako ustrój niepodległej Polski – monarchię konstytucyjną. Monarchię konstytucyjną proponował też projekt samej komisji sejmowo-konstytucyjnej, uchwalony 28 lipca tegoż roku po pięciu miesiącach prac. We wstępie do projektu czytamy (cytuję za Komarnickim):

“W chwili rozpoczęcia pracy w Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej wszyscy jej członkowie, nie wyłączając należących do stronnictw lewicowych, stanęli na stanowisku, że dla Polski obecnie, ze względu na charakter narodu, niewyrobienie polityczne, warunki panujące, najodpowiedniejszą formą rządu jest ustrój monarchiczno-konstytucyjny. (…) Członkowie komisji w zapatrywaniach swych nie różnili się ze społeczeństwem, w którym wtedy przeważały prądy za ustrojem monarchiczno-konstytucyjnym; dopiero później, pod wpływem rewolucji rosyjskiej, zaczęto coraz głośniej nie tylko wśród stronnictw lewicowych, ale i konserwatywnych mówić o respublice (sic!). Komisja jednak z raz obranej drogi postanowiła nie schodzić, wiedząc, że nie ona, lecz wola narodu decydować będzie o formie rządu. Komisja nie chciała pod wpływem teorii, o której nie wiedziano, czy istotnie stała się własnością narodu, przerywać pracy i prowadzić zasadniczej dyskusji. Uważała, że wywiąże się z przyjętego na siebie zadania, jeżeli wypracuje projekt konstytucji, odpowiadający dewizie przyjętej przez nią od początku >>silny rząd, silny sejm<<“.

Najważniejsza tu była ta właśnie dewiza, nie sam ustrój, który w otoczeniu państw monarchicznych, przy dziedzictwie monarchii konstytucyjnej, jaką instalowała Konstytucja 3 Maja, wydawał się czymś naturalnym (wedle projektu z 1917 r. król miał być obowiązany mieszkać w Polsce i nie mógł być jednocześnie królem innego państwa; na wszelki wypadek unię personalną wykluczono). Ale sens Konstytucji 3 Maja, której duchem kierowali się projektanci ustroju w roku 1917, streszczał się w czymś znacznie ważniejszym – uwalniała ona władzę wykonawczą od wiekowych słabości. Oddzielała króla z jego rządem od władzy ustawodawczej, poddając jednak te organy wykonawcze kontroli ze strony sejmu. I to było prawdziwym polskim dziedzictwem, nie zaś system francuski, jak próbowano wmówić nam z okazji uchwalenia Konstytucji roku 1997.

Myśli zapomniane

Z innych projektów zasługuje na przypomnienie i studia przede wszystkim złożony później, 30 maja 1919 r., Sejmowi już Ustawodawczemu “Projekt konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzasadnienie i porównanie tegoż projektu z konstytucjami szwajcarską, amerykańską i francuską” prof. Józefa Buzka, posła PSL Piast, wydany przez Wydawnictwo Biura Konstytucyjnego. Śmiem przypuścić, że autorzy projektu naszej konstytucji nie mieli nigdy w rękach tych 192 stron, a nawet nie wiedzieli o nich (jakiś bowiem ślad ich znajomości byłby się uchował, choćby w postaci polemiki). A był to ze wszystkich projektów najbardziej kompetentny – zrodzony w głowie doprawdy znakomitego znawcy administracji i problematyki funkcjonowania władz państwa.

Wielki administratywista proponował państwo złożone z małych jednostek administracyjnych, z około 70 “ziem”, zamieszkałych przez 200 do 500 tysięcy mieszkańców (co zabawne, udało się “przepchać” to rozwiązanie za czasów…  Gierka, który w nim zobaczył szansę osłabienia “baronów” wojewódzkich, tj. sekretarzy KW, ale nawet nie wiedział, jak i partyjny profesor, który go przekonywał do małych województw, że ta koncepcja ma za sobą aż tak wielki autorytet naukowy). Buzek widział w ustroju “ziemskim” najskuteczniejszy środek przeciwko wszechwładzy biurokracji centralnej tudzież bodziec rozwoju dla zacofanych części kraju; każda “ziemia” sama kreowałaby swoją “konstytucję”, oczywiście, w ramach upoważnień udzielonych w Konstytucji państwa (wykluczał Buzek samodzielną politykę zagraniczną “ziem”; prawo też miało być jedno dla całego państwa).

Co dla nas tu ważniejsze, Buzek proponował amerykański ustrój władz naczelnych państwa – prezydenta (z wiceprezydentem) jako głowę rządu wybierałoby, jak w USA, w trybie pośrednim kolegium elektorów wybranych przez wyborców. Prezydent, wybrany przez naród – argumentował Buzek – jest w takiej samej mierze wyrazem woli narodu, jak sejm, nie powinien zatem podlegać sejmowi (ani też sejm prezydentowi). Sejm będzie miał prawo kontrolować rząd prezydenta, będzie uchwalał budżet, ale skład rządu będzie zależał od głowy rządu, powołanej na określony czas, dzięki czemu rząd będzie instytucją trwałą, a skuteczną.

Buzek, co podkreślał Komarnicki, nie ja, “oparł swój projekt na wielkim materiale porównawczym, wykazując przy tym wszechstronną wiedzę w sprawach państwowych”. Niestety, ów projekt pozostał “indywidualną koncepcją autora”; profesor uniwersytetu, teraz już warszawski, nie przebił się, choć poseł, przez interesy partyjne. W ankiecie Jaworskiego udziału już nie wziął – jak sądzę, nie tylko z powodu zajęć w GUSie, raczej – zrażony nie tyle porażką, co ignorowaniem przez legislatywę głosów niewygodnych fachowców (skąd my to znamy?). W dziele Pajewskiego nazwisko Buzka nawet się nie pojawia – jak zresztą i większości wspominanych tu prawników.

Dlaczego przegrali

Paradoksem jest, że uczestnicy ankiety Jaworskiego wsparli punkt widzenia wielkiego administratywisty. Włodzimierz Przerwa Tetmajer, dla nas – „Gospodarz” z „Wesela”, malarz i poeta, dla historii Polski – współzałożyciel Polskiego Stronnictwa Ludowego, w latach 1911-18 poseł PSL do parlamentu wiedeńskiego, wiedeński dawny współpracownik Buzka (wiceprezesa Koła Polskiego w tymże parlamencie), słowem, polityk z pełnym doświadczeniem, opowiadał się za modelem amerykańskim. Odczytywał przesłanki decyzji sejmu jednoznacznie:

“Izba posłów miała właściwie za zadanie stworzyć taką Konstytucję, która by nie dopuściła do utworzenia silnej władzy wykonawczej. (…) Konstytucja 17/III 1921 zadanie to spełniła, a spełniła je za pomocą przerzucenia wszystkich kompetencji władzy wykonawczej i ciała kontrolującego na Izbę posłów. (…) Rząd sam nie jest rządem niezależnym. Ministrowie są tylko niewolnikami stronnictw (…) Słyszy się często i czyta w gazetach wołanie o silny rząd. Konstytucję jednak pomyślano w ten sposób, aby nigdy nie było możliwym utworzenie silnego rządu”.

Podobne stanowisko zajęli czołowi polscy uczeni-prawnicy: prof. Kazimierz Kumaniecki (ojciec), wybitny prawnik-administratywista z Uniwersytetu Jagiellońskiego, prof. Stanisław Starzyński, znakomity, zapomniany dziś doszczętnie konstytucjonalista, kolega Buzka z Uniwersytetu Jana Kazimierza, i prof. Stanisław Kutrzeba, największy z naszych historyków państwa i prawa polskiego. Dokładnie to samo wynika z wypowiedzi innych wielkości prawniczych, czy to samego Jaworskiego, czy prof. Antoniego Peretiatkowicza, świetnego znawcy teorii państwa i prawa, konstytucjonalisty przynajmniej pamiętanego dzięki swym podręcznikom. Oto opinia samego Jaworskiego:

“Któż więc w Rzeczypospolitej polskiej będzie rządzić? Większość stronnictw reprezentowanych w Sejmie. Gdybyśmy mogli mieć nadzieję, że wybory wydadzą stałą i zwartą większość, rzecz przedstawiałaby się inaczej. Nie sądzę jednak, żeby znalazło się wielu, którzy by żywili tę iluzję.

Życie parlamentarne Polski należy raczej przewidywać jako łańcuch tworzącej się i rozpadającej przypadkowo większości. A większość ta będzie naprawdę wszechwładna. Rząd będzie tylko jej narzędziem, bo większość może każdej chwili wyrazić mu nieufność. Nie ma też widoków, aby Rząd mógł być obiektywnym, bo jego zupełna zależność od większości zmuszać go będzie do czynienia wszystkiego, co będzie mogło ową większość utrzymać w dobrym humorze”.

Co właśnie obserwujemy i dzisiaj…

Tetmajer, akurat – ludowiec zdeklarowany, nie miał żadnych wątpliwości co do motywów decyzji Sejmu:

“Nie trzeba być ani znawcą prawa, ani człowiekiem zbyt przenikliwym, żeby wiedzieć, że gdyby o inną osobistość chodziło, ci sami posłowie, którzy dziś obdzierali Naczelnika Państwa z władzy, staliby w innym wypadku na zasadzie skrajnego absolutyzmu”.

Największe więc autorytety naukowe opowiadały się za wzorem ustroju Ameryki. Nie tylko polityk Tetmajer. Opinia Tetmajera wyjaśnia tylko, jak dalece przypadkowy był wybór wzoru francuskiego, jak doraźnymi interesami i rozgrywkami partyjnymi podyktowany. Następstwa były oczywiste, opisywał je en passant Jaworski:

“Stosunki rządowe w Rzeczypospolitej Polskiej charakteryzuje to, że obok kilkunastu ministerstw mamy przeszło dwadzieścia władz centralnych i że tak łatwo, jak się tworzy, usuwa się je także z widowni publicznej (…) Tworzy się urząd tylko dla danej potrzeby. Dopiero później okazują się komplikacje. Każdy z tych urzędów ma tendencje emancypacyjne. Rodzą się więc między urzędami i ministerstwami konflikty, które niejednokrotnie utrudniają obrót”.

Jaworski usprawiedliwiał tę sytuację fazą eksperymentu, jakim była cała młoda państwowość polska; nie wskazywał zjawiska już wtedy oczywistego, że posady w owych urzędach zajmują znajomkowie polityków sejmowych, że więc Konstytucja Marcowa otworzyła nieograniczone pole niekontrolowanego rozkwitu – biurokracji i korupcji.

Pomyślmy o intelektualnym zamachu stanu

Wniosek: Konstytucja Marcowa była płodem takiej samej przypadkowości, jak ustrój Trzeciej Republiki, na którym się wzorowała. Najlepszy dowód, że nawet dwuizbowość naszego parlamentu uchwalono przewagą zaledwie paru głosów! Schorzenia, które ta konstytucja zaszczepiła naszej państwowości (14 gabinetów w latach 1918-1926), sprowokowały zabieg leczniczy w postaci krwawego zamachu stanu, dokonanego w roku 1926. Naśladując Konstytucję Marcową, miast podjąć tradycję Konstytucji 3 Maja, wszczepiliśmy odrodzonej państwowości te same choroby niemocy i korupcji, które dręczyły Francję lat 1875-1940 i Polskę lat 1921-1926 – za to z kosztami zbędnych powszechnych wyborów prezydenta bez władzy. Proponowałbym dlatego przygotować intelektualny zamach stanu – podejmując dyskusję nad tym, co dręczy i ośmiesza nasze państwo dzisiaj.

Stefan Bratkowski

Print Friendly, PDF & Email

9 komentarzy

  1. Roman Strokosz 20.06.2012
  2. nickt 20.06.2012
  3. kowalski 21.06.2012
  4. angor 21.06.2012
  5. kowalski 23.06.2012
    • Magog 25.06.2012
      • kowalski 25.06.2012
    • niezależny ekspert 26.06.2012
  6. Sauelios 26.06.2012
WP Twitter Auto Publish Powered By : XYZScripts.com