Jerzy Plewa: Uwagi na temat dotychczasowej polityki państwa wobec wsi i rolnictwa oraz sugestie na przyszłość

19.09.2021

Team Europe

Oceniając politykę państwa wobec polskiej wsi i rolnictwa, należy wyróżnić przynajmniej dwa okresy. Okres pierwszy – przed członkostwem w Unii Europejskiej, a więc lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte ubiegłego wieku aż do 1 maja 2004. I okres członkostwa w Unii Europejskiej do chwili obecnej. Okresy te są bardzo różne. Przed członkostwem w Unii Europejskiej polski rząd mógł kształtować politykę rolną według własnych reguł, ale trzeba podkreślić, że możliwości finansowania takiej polityki były znacznie ograniczone.

W dalszej części chciałbym się skupić na tym ostatnim okresie tzn. członkostwa w Unii Europejskiej i objęcia polskiego rolnictwa Wspólną Polityką Rolną (WPR). Chociaż trzeba jasno powiedzieć, że polskie rolnictwo zaczęło się przygotowywać do członkostwa w UE jeszcze kilka lat przed datą przystąpienia, wykorzystując między innymi pomoc strukturalną w ramach programu SAPARD i częściowo liberalizujące handel towarami rolnymi porozumienia zwane „double zero” i „double profit” likwidujące lub obniżające stawki celne na wiele produktów rolno-spożywczych.

1. Korzyści dla wsi i rolnictwa wynikające z członkostwa w UE

Członkostwo w UE i wsparcie z unijnego budżetu w zasadniczy sposób przyczynia się do poprawy stanu polskiej wsi i rolnictwa. Według danych Ministerstwa Finansów za okres od 1 maja 2004 do końca września 2020, transfery finansowe netto z budżetu UE do Polski (po odliczeniu składki) wyniosły 127,7 miliardów euro. W tym okresie transfery dla polskiej wsi i rolnictwa wyniosły 61,2 mld euro z tego na dopłaty bezpośrednie 38,1 mld € na wsparcie obszarów wiejskich 20,2 mld € i na instrumenty rynkowe 1,8 mld €. Kwoty te są bezprecedensowe. Dla porównania cały plan Marshalla dla Europy wyniósł 13 mld dolarów, co po uwzględnieniu inflacji dałoby obecnie ok. 130 mld $. Transfery do polskiej wsi i rolnictwa od początku członkostwa w UE są więc porównywalne z połową planu Marshalla dla 17 państw Europy.

W wymiarze ekonomicznym te ogromne korzyści są niestety obecnie często pomijane lub pomniejszane i lekceważone przez rządzących w debacie publicznej.

Rolnicy są teraz pełnoprawnymi beneficjentami europejskiego systemu dopłat bezpośrednich, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) oraz innych działań związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, jak na przykład system ochrony znaków jakości. Gospodarstwa rolne stopniowo powiększają swoją powierzchnię, stają się nowocześniejsze, rośnie ich produktywność i dochód, a jednocześnie w szerszym zakresie uwzględniane są problemy środowiska naturalnego. Polskie rolnictwo objęte Wspólną Polityką Rolną (WPR) stało się o wiele bardziej nowoczesne i konkurencyjne. Miarą tego sukcesu są wyniki handlu rolno spożywczego (ponad 7-krotny wzrost eksportu w porównaniu do 2003 roku i ponad10 miliardów euro dodatnie saldo handlowe).

Ponad 80% żywności trafia na rynki UE.

(Polska wieś w nowoczesnej polityce rolnej Unii Europejskiej. Gazeta Sołecka Numer 5/6(329/330),
1 wywiad z Jerzym Plewą.)

2. Dlaczego należy wspierać rozwój obszarów wiejskich?

Ponad 75% zatrudnionych na obszarach wiejskich w Polsce czerpie dochody ze źródeł pozarolniczych i nie ma już związków z gospodarstwem rolnym. W Europie i w Polsce przeciętne dochody i poziom życia ludności wiejskiej są znacząco niższe niż w miastach. Różnic tych oraz innych specyficznych problemów ludności wiejskiej nie można więc rozwiązywać tylko za pomocą instrumentów polityki rolnej, takich jak np. dopłaty bezpośrednie. Współczesne obszary wiejskie w Europie i Polsce potrzebują głównie tworzenia dobrej jakości pozarolniczych miejsc pracy i podnoszenia jakości życia mieszkańców wsi. Temu celowi służy polityka rozwoju obszarów wiejskich.

3. Problematyka rozwojowa wsi łączy się z mechanizmami polityki rolnej

Państwa członkowskie UE, odpowiadając na wyzwania stojące przed europejskimi obszarami wiejskimi, opracowały politykę rozwoju obszarów wiejskich UE. Jej celem jest przyczynianie się do bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo rozwoju obszarów wiejskich oraz bardziej konkurencyjnego, innowacyjnego i przyjaznego środowisku naturalnemu sektora rolnego.

Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażana poprzez Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w całej UE. Określają one działania priorytetowe i sposób przydzielania środków budżetowych dla danego obszaru geograficznego. Zaletą tej koncepcji jest wypracowywanie priorytetów na poziomie unijnym i zgodnych z nimi strategii krajowych. II filar WPR wspiera działania z zakresu rozwoju obszarów wiejskich w państwach członkowskich, które prowadzone są na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Do poszczególnych państw członkowskich lub regionów należy opracowanie programu odpowiadającego na stojące wyzwania i biorącego pod uwagę istniejące możliwości. Środki na rozwój wsi wymagają udziału własnego beneficjentów – rolników, samorządów lokalnych, placówek oświatowych, lokalnych grup działania. Rolnicy dzięki wsparciu w postaci dopłat bezpośrednich i instrumentów rynkowych są w stanie współfinansować i uczestniczyć np. w projektach inwestycyjnych realizowanych w ramach PROW.

4. Wdrażanie unijnej polityki rozwoju wsi w Polsce

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) jest instrumentem realizacji polityki Unii Europejskiej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. Program określa cele, priorytety i zasady dotyczące korzystania z działań wraz z przewidywanym budżetem przeznaczonym na ich realizację. PROW jest przygotowany zgodnie ze strategicznym podejściem zaproponowanym przez Komisję Europejską. Zgodnie z nim na poziomie unijnym opracowywany jest dokument strategiczny identyfikujący silne i słabe strony obszarów wiejskich, wspólne dla krajów członkowskich osie priorytetowe oraz wskaźniki dla mierzenia postępu w osiąganiu unijnych celów. Na podstawie strategii UE przygotowywana jest strategia krajowa, która realizowana jest poprzez PROW. Dokumenty PROW przygotowywane są w każdym z krajów członkowskich UE. Program może odnosić się do terytorium całego kraju (jak np. w Polsce) lub też do regionów 2007–2013 posiadał cztery tzw. osie priorytetowe ukierunkowane na poprawę konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, poprawę środowiska naturalnego i obszarów wiejskich, jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej oraz LEADER (wspiera tzw. Lokalne Grupy Działania -partnerstwa terytorialne funkcjonujące na obszarach wiejskich).

Instytucjami uczestniczącymi we wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach obecnego PROW 2014–2020 są: Minister właściwy do spraw rozwoju wsi jako Instytucja Zarządzająca, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) – agencja płatnicza oraz Samorządy Województw.

5. Finansowy bilans unijnego wsparcia dla obszarów wiejskich w Polsce w kończącej się unijnej siedmiolatce 2014–2020

Środki publiczne przeznaczone na realizację PROW 2014–2020 wyniosą 13,6 mld euro, w tym: 8,7 mld euro z budżetu UE. Warto przypomnieć, że Polska przesunęła 25% środków z PROW na dopłaty bezpośrednie, tym samym znacząco zmniejszyła bezpośrednie inwestowanie w rozwój obszarów wiejskich. Większość państw członkowskich (w tym niektóre nowe) przesuwała środki z dopłat bezpośrednich na finansowanie PROW. Poza PROW niektóre inwestycje z zakresu infrastruktury finansowane są w ramach Polityki Spójności.

Celem PROW 2014–2020 jest poprawa konkurencyjności rolnictwa, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działanie hamujące zmiany klimatu oraz zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich. Przepisy UE, poprzez mechanizm tzw. Umowy Partnerstwa, wymagają, aby PROW wkomponowany był w całościowy system polityki rozwoju kraju. Program realizuje wszystkie sześć priorytetów wyznaczonych dla unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, a wśród nich między innymi ułatwianie współpracy, transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie i na obszarach wiejskich, przechodzenie na gospodarkę niskoemisyjną, ochronę i wzmacnianie ekosystemów i jak dotychczas poprawę konkurencyjności gospodarstw.

Według danych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi najsłabiej przedstawia się realizacja działań z zakresu transferu wiedzy i działalności informacyjnej. Na razie za wcześnie, aby ocenić bilans wdrażania PROW, którego realizacja z godnie z regułą n+3 ostatecznie zakończy się w 2022 roku.

6. Wzmacnianie wsparcia obszarów wiejskich przez mechanizmy innych europejskich polityk

To wzmacnianie przez inne polityki nie jest w Polsce zadowalające. W obecnej perspektywie finansowej Komisja Europejska próbuje „wymusić” poprzez Umowę Partnerstwa silniejsze niż dotychczas zintegrowanie wszystkich polityk unijnych, a w szczególności Polityki Spójności i PROW. Bardzo ważny jest wymiar terytorialny, w tym instrument – Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS), będący kontynuacją podejścia LEADER. Jest on narzędziem, którego celem jest włączenie obywateli na szczeblu lokalnym w zarządzanie działaniami służącymi rozwojowi lokalnej społeczności. Łączy on podejście terytorialne z oddolnym sposobem inicjowania rozwoju. Jednak w bieżącym okresie programowania na jego wdrożenie zdecydowały się w Polsce tylko dwa województwa – podlaskie i kujawsko-pomorskie. Zdaniem ekspertów słabość polityki rozwoju obszarów wiejskich w Polsce polega na „niechęci” administracji centralnej do przekazywania zdecydowanie większych kompetencji w zakresie opracowywania i realizacji programów na poziom regionalny – samorząd wojewódzki.

Widać tu dużą różnicę pomiędzy deklaracjami a rzeczywistymi działaniami. Zmiana tego podejścia mogłaby się przyczynić do bardziej harmonijnego niwelowania dysproporcji cywilizacyjnych między różnymi częściami kraju, a także rozwijania pozarolniczych funkcji wsi i rolnictwa. W realizacji spójnej polityki rozwoju na obszarach wiejskich występują również inne negatywne zjawiska, polegające na „nierównej konkurencji” o fundusze z polityki spójności pomiędzy obszarami wiejskimi a miastami. Zarządzanie funduszami napotyka niekiedy na bariery kompetencyjne kadr administracyjnych samorządów lokalnych. Niektóre samorządy koncentrują się na maksymalizacji absorpcji funduszy unijnych poprzez wykorzystanie możliwie wszystkich programów, do których się kwalifikują. Istnieje ryzyko, że inwestycje słabo powiązane z potrzebami (realizowane pod tzw. nabory, a nie realne potrzeby) mogą generować długofalowe koszty i w efekcie osłabiać trwały rozwój.

7. Nowe cele kształtujące priorytety polityki europejskiej oraz kierunki interwencji publicznej na terenach wiejskich w Polsce

W nowej perspektywie finansowej na lata 2020–2027 Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej (WPR) w coraz większym stopniu uzależnia wsparcie dla rolnictwa i obszarów wiejskich od osiągania celów związanych z ochroną środowiska i ograniczaniem zmian klimatycznych. Proponowany nowy model wdrażania WPR nakierowuje wsparcie ze środków publicznych na osiąganie dziewięciu celów sformułowanych na poziomie unijnym: trzech związanych z klimatem i ochroną środowiska oraz wspieraniem zrównoważonego rozwoju, trzech skierowanych na podnoszenie konkurencyjności i trzech uwzględniających wyzwania cywilizacyjne, promowanie wzrostu zatrudnienia i bezpieczeństwo żywności. Nowy model wsparcia rolnictwa daje więcej swobody państwom członkowskim i jednocześnie zwiększa ich odpowiedzialność za realizację planów strategicznych zatwierdzanych i monitorowanych przez Komisję Europejską.

8. Budżet dla wsi i rolnictwa na lata 2021-2027 w cenach bieżących (bez inflacji) i możliwych przesunięć pomiędzy dopłatami bezpośrednimi iPROW2

Porozumienie w sprawie Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) na lata 2021- 2027 osiągnięte przez szefów rządów 21 lipca 2020 przewiduje dopłaty bezpośrednie dla całej UE w wysokości 270,0 mld € w cenach bieżących, czyli o 2% mniej niż na lata 2014-2020 (przed możliwymi transferami pomiędzy dopłatami i rozwojem obszarów wiejskich). Dopłaty bezpośrednie dla Polski wyniosą 21,6 mld € i będą również o 2% niższe w porównaniu do poprzednich ram finansowych. Na programy rozwoju obszarów wiejskich UE przeznaczy 87,4 mld €, czyli o 6% mniej niż w latach 2014-2020. Jednak Polska otrzyma aż o 12,9% mniej środków w porównaniu z okresem 2014-2020, czyli 9,5 mld € zamiast 10,9 mld € (przed potencjalnym przesunięciem). To zmniejszenie o 1,4 mld € oznacza największe „cięcie” wśród wszystkich państw członkowskich. W ostatniej fazie negocjacji 15 państw członkowskich uzyskało specjalne dodatkowe alokacje na rozwój obszarów (Jerzy Plewa: Konsekwencje weta Wieloletnich Ram Finansowych 2021-2027 dla polskiej wsi i rolnictwa. Ekspertyza dla Team Europe, listopad 2020.) wiejskich np. Francja 1,6 mld €, Niemcy 650 mln €, Hiszpania i Włochy po 500 mln €, Finlandia 400 mln €, Słowacja 200 mln € itd. W dwóch poprzednich budżetach wieloletnich Polska otrzymała najwyższe wsparcie finansowe na rozwój obszarów wiejskich. Dzięki dodatkowym bonusom uzyskanym przez kilka państw UE, wyższą alokację od Polski na rozwój obszarów wiejskich na lata 2021-2027 uzyskała zarówno Francja (10,5 mld €), jak i Włochy (9,7 mld €).

Po raz pierwszy od przystąpienia do UE wsparcie dla polskiej wsi relatywnie zmniejszy się w porównaniu z innymi państwami członkowskimi.

W ramach NextGenerationEU (Europejskiego Funduszu Odbudowy) zwanego w skrócie NGEU przewidziano 750 mld €, z czego 7.5 mld € (8.04 mld € w cenach bieżących) na rozwój obszarów wiejskich UE. Dla Polski z tej kwoty powinno przypaść 945 mln € (w cenach bieżących), co poprawiłoby wsparcie polskiej wsi.

9. Sugestie dotyczące bardziej efektywnego wsparcia rozwoju polskiej wsi w UE

Realizacja kolejnych Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) i Polityki Spójności znacząco wpłynęła na poprawę warunków życia mieszkańców obszarów wiejskich, w tym zwłaszcza na jakość dróg, dostęp do sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, poprawę stanu infrastruktury społecznej – edukacyjnej, kulturalnej, rekreacyjnej. Nastąpił wzrost aktywności mieszkańców wsi. Polska wieś, obecna i ta sprzed piętnastu lat wygląda zupełnie inaczej. Skalę i tempo przemian, które dokonały się z wielkim udziałem samorządów, można nazwać skokiem cywilizacyjnym. Niezaspokojone potrzeby są jednak nadal bardzo duże. W przyszłości inwestowanie w edukację, cyfryzację i kompetencje mieszkańców obszarów wiejskich powinno być równie istotnym filarem rozwoju społeczno–gospodarczego, co infrastruktura techniczna.

9.1. Realne wzmocnienie roli samorządów

Samorządy jako beneficjent funduszy unijnych są podmiotem o szczególnym znaczeniu dla realizacji obowiązującej w polityce regionalnej zasady subsydiarności. Nakazuje ona decentralizację działań oraz przekazanie uprawnień decyzyjnych i wykonawczych na możliwie najniższy szczebel administracji, który jest zdolny do ich realizacji. Kluczowa rola samorządów wynika z faktu, że mają one najlepsze rozeznanie potrzeb społeczności lokalnej i powinny dbać o dobro ogółu mieszkańców.

Reaktywacja samorządu terytorialnego przeprowadzona w Polsce na początku lat 90. ub. wieku opierała się na decentralizacji uprawnień decyzyjnych w kwestiach ekonomiczno-finansowych, a także uzyskaniu prawa do korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania.

Samorządy lokalne w ostatnich latach stały się głównym kreatorem rozwoju społeczno-ekonomicznego. Wynika to ze spójności działań na szczeblu samorządowym z regulacjami unijnymi. Ich udział w zarządzaniu unijnymi środkami na rozwój obszarów wiejskich wzrósł do około 40% w latach 2014–2020.

W ostatnich kilkunastu latach samorządy zdobyły wiele cennych doświadczeń, począwszy od etapu programowania, a na etapie wdrażania i oceny programów unijnych skończywszy. Niewątpliwie przyczyniło się to do wzrostu ich udziału w zarządzaniu środkami unijnymi. Efekty szczególnie widać na poziomie gmin, gdzie znacząco poprawiła się infrastruktura techniczna, zwiększyła atrakcyjność gmin dla przedsiębiorców i ogólnie poprawiły się warunki życia mieszkańców. Istnieje nadal potrzeba większego, realnego włączenia lokalnych społeczności w decydowanie o kierunkach rozwojowych zamieszkiwanych przez nich obszarów oraz tworzenia spójnych strategii rozwojowych wykraczających poza granice administracyjne gmin. Należy również wspierać liderów samorządowych poprzez szkolenia kadr sołtysów, starostów, wójtów oraz burmistrzów i liderów Lokalnych Grup Działania.

9.2. Konieczna poprawa spójności stosowanych instrumentów WPR będących w gestii krajowej

Pomimo niekwestionowanych osiągnięć polskiego rolnictwa i rozwoju wsi w ramach WPR, istniejące szanse i możliwości można byłoby lepiej wykorzystać. Dotyczy to zarówno dopłat bezpośrednich jak PROW.

W ostatnich latach Polska w coraz szerszym stopniu stosowała tzw. dopłaty bezpośrednie związane np. do produkcji buraków cukrowych, producentów ziemniaków skrobiowych, lnu, konopi, chmielu, mleka. Dopłaty te pozwalały z jednej strony zwiększyć wsparcie wybranych grup producentów, zmniejszając jednak stawki dopłat hektarowych dla wszystkich. Stosowane przez Polskę dopłaty bezpośrednie związane z produkcją, które są dobrowolne w Unii Europejskiej, doprowadziły do ograniczenia możliwości reagowania rolników na sygnały rynkowe. Szczególnie było to widoczne w sytuacjach kryzysowych jak np. na rynku mleka w roku 2013 i 2014. Na skutek nadmiaru w mleka na rynku należało ograniczyć jego podaż i produkcję. Jednak rolnicy, aby nie utracić premii związanych z produkcją mleka, byli zobowiązani nadal je produkować, co przyczyniało się do dalszego spadku cen. Na tym przykładzie widać, że dopłaty bezpośrednie związane, jako dobrowolne, szeroko stosowane przez Polskę mogą mieć niekorzystny wpływ na sytuację rolników. 

Ponadto środki na dopłaty bezpośrednie związane zmniejszają pulę dopłat hektarowych. Należy podkreślić, że nie wszystkie państwa w UE stosują tego typu dopłaty, pozostawiając więcej swobody wyboru rodzaju produkcji rolnikom. Innym przykładem są dopłaty bezpośrednie związane dla producentów buraka cukrowego. W Unii Europejskiej stosuje je bardzo niewiele państw. Polska dopłaty te ustanowiła na bardzo wysokim poziomie (powyżej 350 euro/ha/rok). Efektem ubocznym wprowadzenia takich dopłat jest często obniżanie cen skupu płaconych rolnikom przez producentów cukru. Stosowanie dopłat bezpośrednich związanych z produkcją cukru nie ma uzasadnienia ekonomicznego ze względu na to, że na rynkach światowych ceny cukru są niskie a rynek europejski jest coraz bardziej otwarty na import szczególnie cukru trzcinowego z państw rozwijających się. Dopłaty te pośrednio przyczyniają się do utrzymywania niższych cen na rynkach unijnych i światowych, nie przynosząc spodziewanych korzyści polskim producentom. Ponadto w związku z dążeniem do ograniczenia spożycia cukru ze względów zdrowotnych,

Polska wprowadza od 1 stycznia 2021 tzw. opłatę cukrową (podatek cukrowy). Ma on na celu ograniczenie spożycia cukru, w związku z tym przyczyni się do dalszych obniżek cen cukru na rynku krajowym i pogorszy sytuację krajowych producentów, którzy, aby uzyskać dopłatę, będą musieli produkować buraki cukrowe. Na tym kolejnym przykładzie wyraźnie widać brak koordynacji w korzystaniu z instrumentów WPR w polityce rządu. Z jednej strony dopłaty związane niejako „wymuszają” utrzymanie produkcji buraków cukrowych przez rolników, z drugiej strony opłata cukrowa powinna wpływać na zmniejszenie konsumpcji cukru, a co za tym idzie obniżenie cen dla producentów buraków cukrowych. Ponadto rząd Polski po raz trzeci z rzędu wystąpił do Komisji Europejskiej o zgodę na derogację dopuszczającą dostosowania neonikotynoidów, czyli substancji, które obecnie są zabronione w UE ze względu na negatywne konsekwencje zdrowotne. Taka derogacja, w niedalekiej przyszłości, prawdopodobnie nie będzie już możliwa. Wpłynie to na dalsze pogorszenie opłacalności produkcji buraków cukrowych w Polsce. Przykład ten pokazuje jak brak spójności działań w odniesieniu do dopłat bezpośrednich, a także do kwestii podatkowych i zdrowia publicznego może prowadzić do nieefektywnego wykorzystania środków wsparcia z budżetu Unii Europejskiej.

W drugim filarze polityki rolnej Polska przez kolejne lata przeznaczała niewielkie ilości środków na takie działania jak chociażby dostęp do szybkiego Internetu na obszarach wiejskich. Również działania dotyczące przepływu wiedzy, a także szkolenie w rolnictwie w ramach kolejnych działań PROW nie były prowadzone na dużą skalę. Z kolei na płatności do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przeznaczano relatywnie dużą część środków PROW. Takie podejście wynikało z tego, że koncentrowano się na przeznaczeniu środków na tak zwane działania łatwe, a te bardziej ambitne zostawiano na później. W wyniku tego rozwój obszarów wiejskich ich unowocześnianie, podnoszenie poziomu wiedzy mieszkańców wsi i rolników przebiegało znacznie wolniej, niż mogłoby to wynikać z faktu, że wsparcie z budżetu UE dla programu rozwoju obszarów wiejskich dla Polski było największe w całej Unii.

Powyższe przykłady pokazują, że instrumenty WPR pozostawione w gestii państw członkowskich muszą być dobrze przemyślane i skoordynowane, gdyż w przeciwnym razie, zamiast korzyści mogą przynieść negatywne skutki. Wymaga to wiele wysiłku i profesjonalizmu na etapie planowania oraz odwagi w przeciwstawieniu się doraźnym interesom wybranych grup lobby rolniczego.

9.3. Instrumenty rynkowe

Stabilizacja rynków rolnych i przeciwdziałanie zakłóceniom rynkowym to jedno z ważnych zadań WPR, na które zarezerwowane są znaczne środki (około 10 mld euro w ciągu ostatnich 7 lat dla całej UE). Z założenia służą one przeciwdziałaniu zakłóceniom na jednolitym rynku, a więc nie są przypisane do poszczególnych państw członkowskich. W sytuacjach wystąpienia zakłóceń rynkowych bądź uzasadnionego ryzyka ich wystąpienia, Komisja Europejska uruchamia działania interwencyjne na podstawie własnych analiz lub dobrze udokumentowanych wniosków państw, lub grup państw członkowskich. Może to być skup interwencyjny (obecnie stosowany w bardzo ograniczonym zakresie tylko w odniesieniu do mleka w proszku i masła), dopłaty do prywatnego przechowalnictwa (głównie mięsa wieprzowego, oliwy z oliwek, serów) oraz dopłaty do owoców i warzyw wycofywanych z rynku lub dystrybuowanych za darmo. W szczególnych przypadkach wspierane są wybrane sektory będące w sytuacji kryzysowej np. Rynek mleka w 2014 i 2015.

Unia wspiera rolników również w sytuacji zakłóceń rynkowych wywołanych chorobami roślin i zwierząt, np. w związku z Xylellą drzew oliwnych, czy ptasią grypą wśród drobiu i Afrykańskim Pomorem Świń (ASF).

W coraz większym stopniu UE wspiera z budżetu wspólnotowego promocję żywności wysokiej jakości na rynkach światowych. Duża część tych środków przeznaczona jest na działania promocyjne towarów chronionych w ramach oznaczeń geograficznych (Geographic Indications – GI), Niestety w tym zakresie polski dorobek jest wyjątkowo skromny.

Polska, jak dotychczas niezbyt efektywnie wykorzystywała pomoc rynkową oraz wsparcie na promocję. Jedynie w związku z tzw. embargiem rosyjskim otrzymała znaczącą pomoc dla producentów jabłek. Pomoc w związku z zakłóceniami na rynku wieprzowiny wynikającymi z ASF, chociaż kwotowo niewielka, nie została w pełni wykorzystana.

W Polsce nie udało się skutecznie przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się ASF (poradzili sobie z tym np. Czesi) co stanowi duże zagrożenie dla tego ważnego sektora polskiego rolnictwa na przyszłość i wymaga podjęcia odważnych i spójnych działań. Efektywne wykorzystanie unijnych instrumentów wsparcia rynku wymaga wysokiej jakości analiz, profesjonalnego przygotowania projektów promocyjnych oraz bardzo dobrej współpracy z Komisją Europejską. W tym zakresie jest w Polsce dużo do zrobienia. Mimo podejmowanych wysiłków nie udało się tworzenie grup producentów, poprzez które UE głównie kieruje pomoc rynkową.

9.4. Kluczowa rola planu strategicznego w odniesieniu do I i II filara WPR

W nowej perspektywie finansowej na lata 2021-2027 wymagany będzie plan strategiczny, który obejmie zarówno pierwszy, jak i drugi filar WPR. Stwarza to szanse na zapewnienie większej spójności pomiędzy poszczególnymi działaniami pod warunkiem, że program strategiczny zostanie starannie i profesjonalnie przygotowany. Program strategiczny jest opracowywany przez ministerstwo rolnictwa z udziałem ekspertów oraz partnerów społecznych. Rola ekspertów z różnych dziedzin oraz przedstawicieli agrobiznesu i samorządów, oraz organizacji rolniczych będzie tutaj kluczowa. Błędy i brak spójności na etapie planowania będą trudne do skorygowania. Obecnie trwają prace nad strategią, która powinna być spójna z dziewięcioma celami strategicznymi Unii Europejskiej. Dokument przygotowany przez Polskę będzie podlegał formalnej ocenie i zatwierdzeniu przez Komisję Europejską.

Właściwe przygotowanie tego dokumentu jest wielkim wyzwaniem, ale jednocześnie jest kluczowe dla zapewnienia spójnego podejścia do polityki rolnej, która szczególnie w tym okresie będzie ściśle powiązana z ochroną środowiska i polityką klimatyczna. Przed końcem br. mają być upublicznione zalecenia KE do realizacji krajowych planów strategicznych.

Fundusz Odbudowy, z którego środki zasilą również Polskę, w głównej mierze przeznaczony będzie na wsparcie po COVID 19 oraz na działania prośrodowiskowe, proklimatyczne i cyfryzację gospodarki w tym rolnictwa. W zakresie cyfryzacji mamy wielki dystans do odrobienia w porównaniu do przodujących krajów Unii Europejskiej. Nadrobienie tego dystansu będzie wymagało przygotowania odpowiedniego planu i konsekwentnej jego realizacji.

Nowy budżet i fundusz odbudowy stanowić mogą szansą dla polskiego rolnictwa. Jednak to, czy ta szansa w kolejnych latach zostanie wykorzystana, jeszcze bardziej zależeć będzie od decyzji, jakie będą podejmowane w Polsce. W nowym podejściu UE do WPR państwa członkowskie mają więcej swobody w wykorzystywaniu instrumentów dostępnych na poziomie unijnym, ale również spoczywać będzie na nich większa odpowiedzialność. To w każdym kraju UE zapadać będą decyzje o tym, czy i w jakim zakresie przesuwać środki miedzy I i II filarem WPR, w jaki sposób ograniczyć dopłaty do największych gospodarstw (tzw. capping), jak zdefiniować rzeczywistych rolników, do których trafiać będą dopłaty bezpośrednie, ile pieniędzy przeznaczyć dla młodych rolników, jakie stosować dopłaty związane z produkcją czy wreszcie jak zaprojektować tzw. eko-schematy po raz pierwszy obowiązkowe w I filarze WPR. 30 proc. środków I filara trafić powinno na eko-schematy.

W nowej WPR znaczna część relokacji z II filara musi trafić na działania pro środowiskowe (dotychczas można było przenosić 25 proc. z II do I filara bez wymogu skierowania tych środków tylko na środowisko).

Według obecnie negocjowanych propozycji płatności do Obszarów o Niekorzystnych Warunkach (ONW) nie będą wliczane do 35 proc. z II filara, kierowanych na działania prośrodowiskowe i związane z klimatem.

10. Osiągnięcie ambitnych celów klimatycznych i środowiskowych i rola badań naukowych i innowacji

Wspólna Polityka Rolna (WPR) Unii Europejskiej w coraz większym stopniu uzależnia wsparcie dla rolnictwa i obszarów wiejskich od osiągania celów związanych z ochroną środowiska i ograniczaniem negatywnego wpływu na klimat.

Na lata 2021–2027 w projekcie reformy WPR zapisano, że przynajmniej 40% środków na dopłaty bezpośrednie przeznaczane będzie na działania związane ze zmianami klimatycznymi. W ramach nowy modelu wsparcia rolnictwa państwa członkowskie będą odpowiedzialne za realizację planów strategicznych zatwierdzanych przez Komisje Europejską. Wskaźniki osiągania celów środowiskowych i klimatycznych będą ściśle monitorowane przez KE.

Europejski Nowy Zielony Ład proponujący osiągnięcie neutralności klimatycznej UE w roku 2050 a w szczególności strategia ”from Farm to Fork” (F2F – od pola do stołu) znacząco podnosi poziom ambicji, jeśli chodzi o cele klimatyczne i środowiskowe również w rolnictwie i gospodarce żywnościowej. Do roku 2030 zaproponowano między innymi:

  • Zmniejszenie stosowania pestycydów i pestycydów wysokiego ryzyka o 50%,
  • Zmniejszenie strat składników pokarmowych w glebie o 50% przy zmniejszeniu stosowania nawozów o 20%,
  • Obniżenie sprzedaży antybiotyków i środków przeciwdrobnoustrojowych o 50%,
  • Przeznaczenie przynajmniej 25% użytków rolnych pod rolnictwo ekologiczne. 

Istotną rolę w osiąganiu nowych celów strategii F2F odgrywać będą badania naukowe i innowacje związane z żywnością, rolnictwem, rozwojem obszarów wiejskich i biogospodarką.

W ramach nowych Wieloletnich Ram Finansowych 10 mld euro z programu „Horyzont Europa” przeznaczonych zostanie na wsparcie badań naukowych i innowacji związanych z żywnością, rolnictwem, rozwojem obszarów wiejskich i biogospodarką (dwukrotnie więcej w porównaniu z obecnym Horyzont 2020).

Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa (EIP-AGRI) w polityce rolnej po 2020 roku będzie w dalszym ciągu wykorzystywać środki z programu „Horyzont Europa” i środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, aby wspierać innowacyjną, konkurencyjną i zrównoważoną gospodarkę rolną i leśną.

Przez najbliższe lata nakłady na szeroko rozumianą cyfryzację i rolnictwo precyzyjne powinny się dynamicznie zwiększać, a rozwiązania i doświadczenia z dużych gospodarstw powinny być przenoszone na mniejsze gospodarstwa. Wykorzystanie tych nowych możliwości będzie wielkim wyzwaniem, gdyż w dziedzinie badań wykorzystanie środków w Polsce było dotychczas i nadal pozostaje na bardzo niskim poziomie w stosunku do potrzeb i możliwości. Długoterminowy budżet UE, w połączeniu z inicjatywą NextGeneration EU (Fundusz Odbudowy) – która jest instrumentem tymczasowym służącym stymulowaniu odbudowy Europy – będą stanowić największy w historii pakiet środków stymulacyjnych, jaki kiedykolwiek finansowano z budżetu UE. Wynosząca łącznie kwota 1,8 bln euro (w cenach z 2018r., która łączy Wieloletnie Ramy Finansowe 1 074,3 mld EUR) i nadzwyczajny instrument odbudowy NextGeneration EU (750 mld EUR), posłuży odbudowie Europy po pandemii koronawirusa oraz transformacji cyfrowej i środowiskowej. Jakość krajowych planów strategicznych, trafność wytyczonych celów i sposobów ich osiągnięcia będzie kluczowa dla rozwoju polskiej wsi i rolnictwa w następnych latach.

Również rola samorządów lokalnych oraz ich zaangażowanie i dostęp do źródeł finansowania będą nie do przecenienia dla osiągnięcia ambitnych celów, szczególnie jeśli chodzi o szkolenia i przekazywanie wiedzy mieszkańcom wsi, inwestycje w produkcję odnawialnej energii, dostęp do szybkiego Internetu i cyfryzację, redukcję zużycia tworzyw sztucznych i zagospodarowywanie odpadów.

Osiągnięcie ambitnych celów klimatycznych i środowiskowych nie będzie możliwe bez szerokiego wykorzystania wyników badań naukowych, rozwiązań innowacyjnych oraz masowych inwestycji modernizacyjnych na wsi i w sektorze rolno-spożywczym. 

Czy sobie z tym poradźmy, czy tylko poprzestaniemy na deklaracjach i dobrych chęciach — trudno na razie przewidzieć.

Jerzy Plewa

Jerzy Bogdan Plewa (ur. 27 sierpnia 1954 w Kraśniku) – polski urzędnik państwowy, były wiceminister rolnictwa.

Print Friendly, PDF & Email
WP Twitter Auto Publish Powered By : XYZScripts.com