19.11.2023
Witam „dobrą zmianę”, zanudzając Czytelników sprawami samorządu. Ale tyle razy bałwanieni byliśmy opowieściami o „dobrych zmianach”, o zastąpienia złych ludzi przez dobrych, o większej, wrodzonej kulturze, uczciwości i fachowości dobrych nowych rządców; może czas mówić o zmianach rzeczywistych a niepozorowanych.
Raporty NIK informują, nie tylko, o nieprawidłowościach w wykonywaniu zadań i usług publicznych, lecz ich treść wskazuje na wady systemowe. Do podobnych wniosków prowadzić będą, o ile solidnie zostaną zrobione, zapowiedziane audyty w przejmowanych przez nową władzę resortach. Polska, jako państwo, była źle zarządzana. I nie jest to tylko skutek nieudolności i nieuczciwości rządzących, lecz efekt nadmiernego zcentralizowania. Wola centrum paraliżowała i zabijała społeczną aktywność i kreatywność; pozbawiała ludzi poczucia odpowiedzialności za siebie, za swoją rodzinę, za najbliższe otoczenie, za swoją wieś, miasto, region…
Odbudowanie samorządności, choć ważne, nie może być celem samym w sobie. Powinno być postrzegane, jako istotny element zmiany zarządzania państwem; odejście od dogmatu „oświeconego absolutyzmu”, wprowadzenie zasady pomocniczości (subsydiarności). Zasada ta jest fundamentem Unii Europejskiej; nie dlatego, że ktoś wymyślił i narzucił taką „ideologię”, ale z tego względu, że stała się gwarancją dobrego ładu publicznego, chroniącego prawa i wolność każdego obywatela państw UE. Utrzymywanie centralizmu w Polsce, czy na Węgrzech, utrzymywać będzie takie państwa na kursie kolizyjnym wobec innych krajów UE. Wyjątkowo wredna jest tu propaganda PiS stawiająca znak równości między centralizmem a suwerennością państwa. Centralizm jest ustrojowym wyrazem antyeuropejskości; jest dziedzictwem „russkogo mira”, chwalców centralizmu o nadmiar patriotyzmu nie można podejrzewać.
Centralizacja zarządzania państwem jest niezgodna z zasadami ustrojowymi określonymi w Konstytucji. Mówi o tym art 15.1: Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.; oraz art 16.2: Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W normalnie funkcjonującym państwie, polityka zarządzania kreowana przez pana Kaczyńskiego i pana Morawieckiego, rozbiłaby się o orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sądów powszechnych. Być może dlatego, każdy fanatyk koncentracji władzy, w pierwszej kolejności, podporządkowuje sobie i niszczy instytucje władzy sądowniczej.
Naprawa funkcjonalności państwa oraz przywrócenia w nim konstytucyjnego porządku wymaga zasadniczych zmian w zarządzaniu. Podobne wyzwanie stało przed rządem Tadeusza Mazowieckiego i przed rządem Jerzego Buzka. O kształcie reformy myślano w sposób całościowy, premierzy powoływali właściwe do realizacji celu zespoły zadaniowe; sięgano po opinię ekspertów, w różnych formach konsultowano pomysły rządowe. Nie wypada zubażać dorobku tych rządów, do określenia „reformy wprowadzające samorządność terytorialną”. Wprowadzenie samorządności było częścią znacznie szerszych zmian, opartych o zasadę subsydiarności. I zgodnie z tą zasadą traktowano samorząd terytorialny, jako część władzy państwowej, nie konkurencyjnej, niezastępującej, wobec administracji rządowej. Władza wybierana przez lokalne i regionalne wspólnoty, była częścią władzy publicznej państwa polskiego, wykonującą w imieniu państwa przypisane jej zadania publiczne. Określone w ustawie z 1990 r., oraz w ustawach z 1998 r., kompetencje władzy samorządowej wyznaczały katalog przekazywanych zadań, tworzony w sposób uzupełniający się z kompetencjami administracji rządowej.
Prawdopodobnie, bo rzecz jest przedmiotem licznych sporów, jedynie mniejszość obywateli jest zainteresowana współrządzeniem; większość chce być dobrze rządzona. A więc oczekuje dobrze i skutecznie wykonywanych, zgodnych z ich indywidualnymi potrzebami, zadań publicznych. Chce dla swoich dzieci dobrych szkół, dla swych samochodów dobrych dróg, dla siebie dobrych usług zdrowotnych, dobrego zaopatrzenia na starość itd. Zakres tych zadań publicznych jest zmienny, zależny od zmian społecznych oczekiwań. Opieka nad małym dzieckiem i nad osobą starszą była niegdyś zadaniem prywatnym realizowanym w rodzinie; dziś jest to oczywisty obowiązek władzy publicznej. Jeśli głosi się hasła „mieszkanie prawem” i mówi o „wykluczeniu komunikacyjnym”; to znak oczekiwań, by zadaniem publicznym stało się zapewnienie lokum mieszkalnego i przewozu zbiorowym transportem pasażerskim. Władze państwa, troszcząc się o rozszerzenie zakresu swojej władzy, także rozszerzają katalog zadań publicznym. Kiedyś takowym było zaopatrzenie mieszkańców w cukier, dziś jest to zaopatrzenie w paliwa samochodowe.
Rozszerzenie katalogu zadań publicznych zderza się z realnymi możliwościami działań administracji państwa. Przykład zadań publicznych związanych z zaopatrzeniem ludzi w cukier, mięso i buty jest tu wymowny; to nie mogło dobrze funkcjonować, pomimo, że dotyczyło dóbr niezbędnych do życia. Urynkowienie, czyli przeniesienie do zadań prywatnych, nie pogorszyło, lecz poprawiło sytuację bytową mieszkańców. Oczywiście, można to uznać za wyjątek niezmieniający zasady odpowiedzialności państwa za wszystko. Szkodliwe dla ludzi jest jednak eksperymentowanie w oparciu o wymyślone dogmaty; dlatego lepiej skrupulatnie przeanalizować historyczne doświadczenie, niż wpisywać do katalogu zadań publicznych „zaopatrzenia w mieszkania”, powołując się na „niezaspokojone potrzeby”.
Decentralizacja powinna być poprzedzona deregulacją, czyli krytyczną oceną zakresu zadań publicznych obciążających państwo. Skala potrzeb społecznych jest nieskończona, zdecydowana większość z nich może i powinna być zaspokojona prywatnie, dzięki inwencji i kreatywności funkcjonujących na wolnym rynku przedsiębiorców. Liczy się tu także rachunek ekonomiczny, bo łączy się on z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Zadania publiczne wypełniane są na koszt podatnika. Podatnik może akceptować wspieranie swoimi pieniędzmi osoby chorej, dotkniętej niepełnosprawnością, małego dziecka czy osamotnionej staruszki. Ale za rażącą niesprawiedliwość może uznać konieczność płacenia na zasiłek dla zdrowego i silnego byczka, któremu nie chce się pracować. Redystrybucja dochodów musi się liczyć z tak wyrażanym oczekiwaniem sprawiedliwości społecznej. Chyba, że władza opierać się chce na oszustwie, wmawiając podatnikom, że na wydatki dysponuje środkami samodzielnie wyprodukowanymi.
Analizie przygotowującej deregulację powinna towarzyszyć refleksja, kto, na jakim poziomie instytucji państwa, powinien odpowiadać za realizację zadań publicznych. I w tym mieści się wybór, określonej w Konstytucji, „istotnej części zadań publicznych” przypisanej samorządom terytorialnym. Wybór ten powinien być pragmatyczny. W naszym systemie gmina może być jednostką liczącą 5 tys. mieszkańców, może być także miastem 500 tysięcznym. Można określić jedynie bardzo ograniczony katalog zadań własnych, które zdolna jest wykonać zarówno mała jak i duża gmina. Pamiętać, przy tym, należy, by standard wykonywania tych zadań był możliwie równy w każdym lokalnym przypadku. Jakość nauczania w szkole nie może rażąco być gorsza w małej gminie i w dużym mieście. Nie każdy powiat zdolny jest utrzymać dobry poziom szkolnictwa średniego, dobre usługi szpitalne, dobry teatr lub muzeum; ale każdy mieszkaniec powiatu musi mieć gwarancję dostępu do dobrych usług publicznych. Przekazywanie zadań samorządom powinno więc być formą elastyczną, dostosowaną do lokalnej specyfiki. W wielu przypadkach powinno to być zachętą łączenia gmin lub powiatów w „związki zadaniowe”, np. wspólne przez powiat grodzki i ziemski utrzymywanie sieci szkół średnich, wybranych usług zdrowotnych czy instytucji kulturalnych.
Pragmatyka w przekazywaniu zadań wynikać powinna wprost z zasady pomocniczości. To, co możliwe, co każda gmina powinna być w stanie realizować, trzeba przekazywać na szczebel najbliższy mieszkańcom. To, czemu gmina sprostać nie może, powinno być zadaniem samorządowego „związku celowego” lub kolejnego szczebla samorządowego (powiatu i regionu). Administracja rządowa realizuje swoje zadania, od samorządowych ma się trzymać daleko. To też wynika z powodów pragmatycznych. Nie można jednocześnie wykonywać zadanie i kontrolować jego wykonanie; rolą administracji rządowej jest, przede wszystkim, nadzór i kontrola.
Czas odbudować samorządność terytorialną. Czas odbudować dobry system zarządzania państwem. Czas wrócić do Europy, przyjmując do swojej praktyki rządzenia europejską zasadę pomocniczości. Wtedy rzeczywiście zmiana będzie dobra.
Jarosław Kapsa
