Andrzej Wernik: Równowaga budżetowa jako warunek stabilności gospodarki i wzrostu

2016-01-01.

Równowaga budżetowa stanowi centralny problem w zakresie finansów publicznych. Tradycyjnie używa się określenia równowaga budżetowa, ale chodzi tu nie o równowagę samego budżetu państwa, lecz o równowagę całego sektora finansów publicznych.

Budżet państwa stanowi tylko część – co prawda największą i w zasadzie najważniejszą – tego sektora, ale uwzględnić trzeba także budżety samorządowe, fundusze celowe i inne, różnego rodzaju państwowe i samorządowe osoby prawne, a także operacje środkami budżetowymi poza formalnymi ramami budżetu państwa. Dość łatwe są manipulacje – w Polsce występują właśnie na znaczną skalę – polegające na przerzucaniu nierównowagi budżetu państwa na inne podmioty sektora finansów publicznych. Dlatego dopiero łączna równowaga finansowa podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych ma znaczenie ekonomiczne.

Tradycyjnie przez równowagę budżetową rozumie się sytuację, w której wydatki publiczne (łączne wydatki podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych) są w całości pokryte uzyskiwanymi dochodami. Inaczej mówiąc, równowaga budżetowa jest zachowana, gdy nie występuje deficyt budżetowy, to znaczy część wydatków finansowana jest nie dochodami, lecz w inny sposób, praktycznie środkami pożyczonymi. Obecnie raczej nie podchodzi się w tak rygorystyczny sposób do sprawy równowagi budżetowej i za zrównoważone uznaje się finanse publiczne, nawet gdy występuje deficyt, który nie powoduje wzrostu relacji długu do PKB. Wyrazem tych poglądów są zapisy w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TfUE). W art. 126 zawarte jest postanowienie, iż państwa członkowskie UE unikają nadmiernego deficytu, zaś załącznik nr 12 do tego traktatu precyzuje, iż nadmierny deficyt to deficyt przekraczający 3% PKB.
Intencją ustalenia (w Traktacie z Maastricht z lutego 1993 r.) dopuszczalnego deficytu na takim poziomie było – jak się wydaje – zapewnienie, by deficyt nie powodował wzrostu poziomu długu publicznego (długu sektora finansów publicznych) w relacji do nominalnego PKB. W warunkach lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia rzeczywiście deficyty nieprzekraczające 3% nie powodowały wzrostu poziomu długu, lecz obecnie warunki się zmieniły – obniżyło się zwłaszcza tempo wzrostu PKB – i deficyt bliski 3% PKB już tego nie zapewnia. Dlatego w aktualnych przepisach unijnych (w traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, popularnie określanym jako „traktat o unii fiskalnej”) zaleca się, by państwa członkowskie przyjmowały jako cel średniookresowy zrównoważoną pozycję budżetową, przy czym jednak jako pozycję zrównoważoną przyjmuje się sytuację, w której deficyt strukturalny nie przekracza 0,5% PKB. Państwa, w których dług publiczny pozostaje znacząco poniżej 60% PKB mogą wykazywać deficyt strukturalny do 1% PKB.

Wyjaśnienia wymaga pojęcie deficytu strukturalnego

Wiąże się ono z występującymi w warunkach gospodarki rynkowej wahaniami koniunktury. Gdy koniunktura się pogarsza, a zwłaszcza gdy dochodzi do recesji (tzn. spadku realnego PKB), automatycznie wzrasta deficyt budżetowy. Dzieje się tak, dlatego że – z jednej strony – zmniejszają się dochody publiczne, a z drugiej – nie można odpowiednio ciąć wydatków (bo powodowałoby to pogłębianie się recesji); przeciwnie – wydatki nawet rosną, bo dochodzą nowe, na przykład zasiłki dla bezrobotnych. W związku z tym rozróżnia się deficyt rzeczywisty, deficyt strukturalny oraz deficyt cykliczny. Deficyt strukturalny jest to hipotetyczny deficyt, który wystąpiłby w warunkach rzeczywiście dobrej koniunktury, to znaczy gdyby gospodarka osiągnęła swój potencjalny poziom pro-duktu. Deficyt cykliczny (inaczej cykliczny komponent deficytu) jest to przyrost deficytu wynikający z działania czynników koniunkturalnych, zwłaszcza gdy produkt rzeczywisty jest niższy od produktu potencjalnego. Deficyt rzeczywisty stanowi sumę deficytu strukturalnego i cyklicznego, z tym że w warunkach dobrej koniunktury saldo cykliczne jest dodatnie, a zatem deficyt strukturalny jest większy od rzeczywistego.

Zawarty w prawie unijnym postulat, by deficyt strukturalny został zredukowany do 0,5% bądź 1% PKB oznacza – przy utrzymaniu dopuszczalnego poziomu deficytu 3% PKB – stworzenie odpowiedniego marginesu dla deficytu cyklicznego. W praktyce w UE liczy się dopuszczalny poziom deficytu rzeczywistego 3% PKB i z chwilą jego przekroczenia władze UE wszczynają w stosunku do państwa, w którym to nastąpiło, procedurę nadmiernego deficytu. Dopuszcza ona, gdy nie skutkują napomnienia werbalne, zastosowanie kar finansowych czy zablokowanie dostępu do funduszy europejskich.

Konstytucja RP nie zawiera expressis verbis postanowień dotyczących dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego, ale Polskę – jako państwo członkowskie Unii Europejskiej – obowiązują postanowienia prawa unijnego w tym zakresie. Teraz zajmiemy się kwestią, dlaczego szkodliwy jest deficyt budżetowy, zaś istotną wartością równowaga budżetowa.

Tradycyjnie potępia się deficyt budżetowy – wydawanie więcej niż ma się dochodów – jako coś niemoralnego. Nie wkraczając w problematykę moralną, zajmiemy się ekonomicznymi konsekwencjami deficytu, w zasadzie negatywnymi, ale też nie jest to sprawa całkowicie jednoznaczna. Podstawową konsekwencją deficytu jest – gdy finansowany jest on ze środków pożyczanych ma rynku finansowym – narastanie długu publicznego, zaś dług publiczny może stać się czynnikiem destabilizacji gospodarki, czego spektakularnym przykładem jest dzisiejsza Grecja. Alternatywny sposób finansowania deficytu – za pomocą nadmiernej w stosunku do potrzeb rynku emisji pieniadza – prowadzi do hiperinflacji. a więc jest jeszcze gorszy. Dlatego zakazany jest zarówno w Konstytucji RP (art. 220), jak i w TfUE (art. 123).

Finansowanie deficytu na rynku finansowym, prócz tego że powoduje kumulację długu publicznego, zakłócać może funkcjonowanie rynku. Pojawia się tzw. efekt wypierania (crowding out), polegający na wypieraniu z rynku prywatnych pożyczkobiorców przez podmioty publiczne, a zwłaszcza przez Skarb Państwa. Prowadzić to może do ograniczenia rozmiaru inwestycji produkcyjnych, finansowanych w dużej mierze z kredytów, a decydujących o wzroście gospodarczym.

Innym negatywnym następstwem deficytów budżetowych, zwłaszcza gdy są znaczne i utrzymują się przez dłuższy czas, jest negatywna ocena stabilności ekonomicznej, a w konsekwencji wiarygodności finansowej danego kraju. Ma to wpływ zarówno na możliwości zaciągania kredytów na rynku światowym i ich cenę, jak i na decyzje inwestorów zagranicznych co do lokowania inwestycji w danym kraju.

Jednakże kluczowym argumentem przeciwko deficytom budżetowym są negatywne konsekwencje rosnącego w ich następstwie długu publicznego. Dług publiczny to suma zobowiązań podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu zobowiązań wzajemnych, przy czym podstawową częścią długu są zobowiązania bezpośrednie rządu (Skarbu Państwa, w Polsce to ponad 90%). Ponieważ podmioty sektora zaciągają zobowiązania w celu finansowania deficytów, można przyjąć, że dług publiczny to skumulowane deficyty z ubiegłych lat. Jednak emitowanie długu w celu finansowania wydatków prorozwojowych może być uzasadnione np. ze względu na uwarunkowania międzypokoleniowe – skoro przyszłe pokolenia będą korzystały z wybudowanej dziś infrastruktury, to jest uzasadnione, by ją w części finansowały, spłacając (lub obsługując) zaciągnięty dziś dług. Krótko mówiąc, umiarkowany dług publiczny jest uzasadniony i może sprzyjać wzrostowi gospodarczemu.

Dług publiczny ma dwie istotne cechy. Po pierwsze – jest oprocentowany (nikt nie pożycza, jeśli nie ma za to uzyskać korzyści finansowych), więc trzeba od niego płacić odsetki. Po drugie – pożyczki składające się na dług wymagają spłaty. Ponieważ w warunkach permanentnych deficytów, a nawet gdy zdarzają się sporadycznie niewielkie nadwyżki, sektor finansów publicznych nie ma odpowiednich środków finansowych i spłacać musi pożyczki, na które zapadają terminy, środkami uzyskiwanymi z nowych pożyczek; postępowanie takie określa się jako refinansowanie bądź rolowanie długu. Refinansowanie długu to punkt krytyczny w procesie funkcjonowania finansów publicznych. Tutaj przejawia się zależność finansów publicznych od rynków finansowych: jeśli rynki stracą zaufanie i odmówią udzielania nowych pożyczek, następuje katastrofa finansowa. Tak właśnie było w 2009 r. w Grecji.

Środki niezbędne na refinansowanie długu są wielokrotnie wyższe niż środki na refinansowanie bieżącego deficytu, co więcej, występują nawet gdy finanse publiczne są na bieżąco zrównoważone (tak było na przykład w 2014 r. w Niemczech: finanse publiczne wykazały minimalną nadwyżkę, ale refinansowanie kształtowało się na poziomie 7,9% PKB). Dlatego kluczowe znaczenie ma zaufanie rynku. Zapewnić to może utrzymywanie długu na rozsądnym poziomie, ale znaczenie ma też terminowość i skrupulatność wywiązywania się z zobowiązań oraz poziom deficytu nie tyle rzeczywistego, co strukturalnego (pojawienie się nawet dość znacznego deficytu cyklicznego bywa traktowane ze zrozumieniem, jako zjawisko naturalne).

Zachodzi istotna różnica w refinansowaniu długu pomiędzy rynkiem krajowym a rynkiem światowym. Rynek krajowy jest lepiej zorientowany w sytuacji finansów publicznych, a w konsekwencji bardziej przewidywalny i wyrozumiały, natomiast rynek światowy bardziej skłonny do paniki, powierzchownych ocen, a więc nieprzewidywalny i czasami irracjonalny. Kryzys w Grecji nastąpił przy długu na poziomie 129% PKB, ale w przeważającym stopniu należącym do prywatnych wierzycieli zagranicznych, natomiast Japonia posiadająca obecnie dług dwa razy większy (ponad 250% PKB), ale prawie w całości krajowy, może go refinansować bez trudności. Zadłużenie zagraniczne według kryterium waluty emisji (a nie według kryterium rezydenta) niesie ze sobą ryzyko kursowe. Nadmierne zadłużenie w obcej walucie było przyczyną wielu kryzysów finansowych. Jeśli chodzi o dług zagraniczny, to różnica występuje w zależności od tego, czy wierzycielami są podmioty prywatne czy międzynarodowe instytucje finansowe (Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, finansowe instytucje europejskie). Instytucje międzynarodowe zachowują się racjonalnie, są przewidywalne i wyrozumiałe, czego nie można powiedzieć o wierzycielach prywatnych.

Jeśli chodzi o płatności odsetkowe, to przy znacznym poziomie długu stanowią one istotne obciążenie dla finansów publicznych (głównie budżetu państwa). W krajach bardziej zadłużonych przekraczają nawet 10% wydatków publicznych, a więc w poważnym stopniu przyczyniają się do powstawania deficytu. Na wysokość płatności odsetkowych wpływa wysokość oprocentowania długu, zależna między innymi od oceny sytuacji danego kraju przez rynek. Im lepsza jest ta ocena, tym mniejsze ryzyko wiąże się z udzieleniem pożyczki, a więc niższe jest jej oprocentowanie. Stosunkowo tanie są pożyczki udzielane przez międzynarodowe instytucje finansowe.

W sumie, uwzględniając – z jednej strony – ryzyko wiążące się z refinansowaniem długu, a z drugiej – obciążenia wynikające z płatności odsetkowych, korzystne jest utrzymywanie długu publicznego na stosunkowo niskim poziomie, a to z kolei wymaga zachowania równowagi budżetowej rozumianej jako minimalizacja deficytów. Niski poziom deficytów pozwala na stopniowe obniżanie poziomu długu liczonego – tak jak jest to powszechnie przyjęte – w relacji do PKB.

W celu uniknięcia nadmiernego wzrostu długu publicznego wprowadza się jego dopuszczalne pułapy. Pułapy takie ustalone zostały zarówno w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (załącznik nr 12), jak i w Konstytucji RP (art. 216, ust. 5); w obu dokumentach pułap wynosi 60% PKB. Jednakże w praktyce władze UE do sprawy poziomu długu nie przywiązywały wagi (odmiennie niż do sprawy deficytu) i długi państw członkowskich systematycznie rosły, osiągając na koniec 2014 r. średni poziom 86,8% PKB. W Polsce dopuszczalny poziom długu nigdy nie został przekroczony i na koniec 2014 r. wynosił – według danych opublikowanych 21 października 2015 r. przez Eurostat – 50,4% PKB, a więc był niższy o ponad 36 punktów procentowych niż średnio w Unii Europejskiej.

Aktualny stan finansów publicznych w Polsce

Aktualny stan finansów publicznych w Polsce można uznać za dość dobry – choć raczej daleki od ideału – czego wyrazem było zamknięcie przez Radę Unii Europejskiej procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Podstawą dla tej decyzji było zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych do 3,3% PKB. Deficyt przekraczał jeszcze ciągle dopuszczalny w UE poziom 3% PKB, jednakże przepisy unijne (zarządzenie Rady nr H77 / 2011 z 8 listopada 2011 r. art. 1, ust. 7) stwarzają możliwość odliczenia od deficytu – pod pewnymi warunkami – kosztów reformy emerytalnej; w 2014 r. wynosiły one 8,9 mld zł, to znaczy 0,4% PKB.

Obniżenie w 2010 r. deficytu sektora z 7,6% do 3,3% PKB jest niewątpliwie znacznym osiągnięciem, jednakże jest bardziej rezultatem zręcznej polityki fiskalnej, dostosowanej do przebiegu cyklu koniunkturalnego niż przeprowadzonych reform strukturalnych. W ostatnich latach dokonane zostały wprawdzie dwie reformy istotne dla finansów pub-licznych: przedłużono wiek emerytalny (co jest jednak zagrożone w nowej sytuacji politycznej) i zmodyfikowano bardzo niekorzystny pod względem finansowym system otwartych funduszy emerytalnych. Ogólnie, reformy dotyczyły obszaru ubezpieczeń społecznych, którego nadmierna kosztowność stanowi podstawową słabość polskiego systemu finansów publicznych, ale – choć nieco złagodziły ostrość problemu – nie rozwiązały go.

W 2014 r. deficyty rozumiane jako różnica pomiędzy wypłaconymi świadczeniami a zebranymi składkami w dwóch funduszach ubezpieczeniowych – FUS i KRUS – stanowiły łącznie (bez uwzględnienia transferów wewnątrzsektorowych) 73,0 mld zł, natomiast cały deficyt sektora finansów publicznych, liczony zgodnie ze stosowanym przez Eurostat systemem ESA 2010 – 56,8 mld zł. Oczywiście, deficyt funduszy ubezpieczeniowych pokryty jest w ramach sektora ze środków budżetu państwa.

Jakkolwiek można z różnych względów akceptować pewne dofinansowanie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza systemu emerytalnego, ze środków budżetowych, to jednak skala tego dofinansowania w Polsce jest nadmiernie wysoka. Co więcej, dofinansowanie następuje w sposób nieprzejrzysty (np. dofinansowanie FUS następuje częściowo w formie pożyczek,
o których wiadomo, że nie będą mogły być nigdy spłacone). Sprawa jest trudna, gdyż – z jednej strony – ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych obniżenie świadczeń obecnie wypłacanych nie może wchodzić w grę, a z drugiej – niewskazane byłoby generalne podwyższenie składek ubezpieczeniowych. W dłuższym okresie poprawę przyniesie wprowadzona w ramach reformy emerytalnej z 1999 r. zasada, że wymiar świadczeń emerytalnych zależy od wielkości skumulowanych składek w układzie indywidualnym. Bieżąco możliwe byłoby podwyższenie składek w KRUS, gdyż utrzymywanie ich na symbolicznym poziomie nie jest usprawiedliwione obecną sytuacją dochodową znacznej części rolników. Natomiast sprawa wysokich emerytur górniczych, bardzo kosztowna dla FUS, powinna być rozwiązana na zasadzie „wyższe niż powszechne świadczenia – to odpowiednio wyższe składki”, ale biorąc pod uwagę sytuację finansową górnictwa może to być trudne do zrealizowania.

W dłuższej perspektywie trzeba stwierdzić korzystną ewolucję polskich finansów publicznych. Zmniejsza się skala redystrybucji budżetowej: relacja wydatków publicznych do PKB – według danych publikowanych przez Eurostat – zmniejszyła się z 47,7% w 1995 r. do 42,2% w 2014 r. W konsekwencji zmniejszyły się też obciążenia podatkowe: z 36,8% w 1995 r. do 32,0% w 2014 r. Natomiast wielkość deficytu sektora wahała się w ślad za wahaniami koniunktury. Po spadku w II połowie lat dziewięćdziesiątych wzrósł on na początku następnej dekady (do 6,1% PKB w 2003 r.), później obniżył się aż do 1,9% PKB w 2007 r., by następnie znów wzrosnąć do 7,6% w 2010 r. (trzeba jednak zauważyć, że do wzrostu deficytu w latach 2008–2009 przyczyniły się też obniżki obciążeń – składki rentowej oraz stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych – w wyniku decyzji minister Z. Gilowskiej; w sumie ich efekt można szacować – łącznie z wprowadzoną ulgą rodzinną – na 2% PKB.

Obecna skala redystrybucji budżetowej w Polsce jest jak na warunki europejskie niezbyt duża; w Unii Europejskiej wydatki publiczne stanowiły w 2014 r. przeciętnie 48,2% PKB, a w niektórych krajach prawie 60%. W rozwiniętych krajach pozaeuropejskich skala redystrybucji budżetowej jest często niższa (np. w Stanach Zjednoczonych 38,4% PKB), ale przeważnie nie istnieją tam powszechne publiczne systemy emerytalne. W Polsce emerytury i renty FUS i KRUS w 2014 r. stanowiły 11,6% PKB.

Obciążenie finansów publicznych świadczeniami socjalnymi jest jednak w sumie w Polsce niższe niż średnio w Unii Europejskiej. W 2014 r. stanowiły one 16,3% PKB (to znaczy 36,8% wydatków publicznych), podczas gdy w Unii Europejskiej średnio 21,1% PKB i 43,6% wydatków publicznych.

Dług publiczny w Polsce w skali porównawczej nie jest wysoki. Na koniec 2014 r. wynosił – licząc metodą przyjętą w Unii Europejskiej – 867,1 mld zł, co odpowiadało 50,4% PKB. W Unii Europejskiej dług wynosi średnio 86,8% PKB (w krajach strefy euro nawet 92,1% PKB). Udział zadłużenia zagranicznego w polskim długu publicznym wynosił na koniec 2014 r., licząc według kryterium rezydenta, 57,1%. Jakkolwiek obecnie Polska cieszy się bardzo dobrą opinią na światowym rynku i inwestorzy zagraniczni chętnie nabywają polskie papiery skarbowe, a więc nie ma zagrożenia od tej strony dla stabilności polskiej gospodarki, to jednak wydaje się, że byłoby lepiej, gdyby udział długu zagranicznego raczej się zmniejszał niż nadal wzrastał ze względu na wspomniane ryzyko kursowe. Ostatnie lata przyniosły bowiem dość znaczny wzrost; na koniec 2008 r. udział zadłużenia zagranicznego wynosił tylko 33,6%.

Dług publiczny stwarza – w porównaniu z innymi państwami członkowskimi – wyraźnie niższe obciążenie płatności odsetkowych dla finansów publicznych. W 2014 r. stanowiły one 4,7% wydatków publicznych (2,0% PKB), podczas gdy w Unii Europejskiej płatności odsetkowe pochłaniają średnio 5,8% wydatków publicznych (2,5% PKB).

Jeśli chodzi o rok bieżący, to bardzo trudno jest przewidywać, jak ukształtuje się sytuacja finansów publicznych. Rząd w dokumencie „Program konwergencji – aktualizacja 2014” zapowiedział obniżenie deficytu sektora finansów publicznych do 2,7% PKB. Jednakże nie wydaje się, by było to realne. Główną przyczyną jest sytuacja w zakresie podatków pośrednich (VAT i akcyza). W ustawie budżetowej i konsekwentnie w szacunku deficytu sektora przyjęto, że wpływy wyniosą 199,4 mld zł, natomiast obecnie Ministerstwo Finansów przewiduje, iż będzie to 185,2 mld zł, a więc zabraknie ponad 14 mld zł (0,8% przewidywanego PKB). Oczywiście, skompensują to w pewnej mierze oszczędności w wydatkach budżetu państwa (jakkolwiek często oznaczają tylko przesunięcia ich na rok następny), a także wyższe niż planowano inne dochody (podatki dochodowe, cło i dochody jednostek budżetowych), ale w sumie będzie dobrze, jeśli deficyt nie przekroczy 3% PKB. Oczywiście, zapisany w ustawie budżetowej deficyt budżetu państwa w wysokości 46 080 mln zł nie zostanie przekroczony, ale nie obędzie się chyba bez cięć (oficjalnie blokowania) wydatków w trybie art. 179 ustawy o finansach publicznych.

Perspektywy finansów publicznych w 2016 r.

Ustępujący rząd koalicji PO–PSL w konstytucyjnym terminie (koniec września) złożył projekt ustawy budżetowej na rok 2016. Oczywiście, obecny rząd do projektu ustawy wprowadza swoje autopoprawki. Warto jednak zastanowić się nad złożonym projektem i możliwymi w świetle zapowiedzi wyborczych poprawkami.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że w interesie Polski leży utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB i uniknięcia ponownego wdrożenia procedury nadmiernego deficytu (co mogłoby grozić zablokowaniem dostępu do funduszy europejskich). Od tego zależy też utrzymanie wyrobionej w ostatnich ośmiu latach wysokiej oceny Polski zarówno w kręgach władz Unii Europejskiej, jak i na światowym rynku finansowym.

W uzasadnieniu ustawy budżetowej na s. 190 znaj-duje się deklaracja, że deficyt sektora, liczony metodą przyjętą w Unii Europejskiej, wynieść ma 2,8% PKB, co stanowiłoby – jak można obliczyć – 52,9 mld zł. Byłoby to bardzo korzystne i stwarzałoby nawet pewną rezerwę na zwiększenie wydatków o około 2 mld zł (deficyt wzrósłby wtedy do 2,9% PKB, co też byłoby dopuszczalne), ale powstają istotne wątpliwości. Już na następnej stronie uzasadnienia podano, że deficyt sektora – liczony metodą krajową, zgodną z ustawą o finansach publicznych (tzw. wynik kasowy ze znakiem „-”) – wyniesie 69,9 mld zł, to znaczy 3,7%, a po wyłączeniu z budżetu środków europejskich 60,6 mld zł i 3,2% PKB. W stosunku do roku bieżącego tak liczony deficyt ma wzrosnąć o 12,3 mld zł. Do tej pory deficyt liczony metodą krajową (wynik kasowy) był zawsze niższy od deficytu liczonego metodą unijną; w 2014 r. wynosił 39,7 mld zł, natomiast deficyt liczony metodą unijną 56,8 mld zł. Powstaje pytanie, jakie są przyczyny tak daleko idącego odwrócenia relacji pomiędzy wynikami obu metod.

W pewnym stopniu zmianę znaku różnicy pomiędzy deficytem sektora w ujęciu krajowym a unijnym w latach 2014 i 2016 wyjaśniają także następujące czynniki:

wielkość składek przekazywanych do OFE, które w 2014 r. powiększyły deficyt w ujęciu ESA o 8,3 mld zł, zaś w 2016 r. będzie to 3,2 mld zł,
zrealizowane w 2014 r. wypłaty z BFG na rzecz klientów upadłych SKOK (które powiększają deficyt w ujęciu ESA, a nie wpływają na wynik w ujęciu krajowym) w kwocie 3,064 mld zł,
dostosowania kasa-memoriał, m.in. związane z innym momentem rejestrowania dostaw sprzętu wojskowego.

Słabą stroną ustaw podatkowych, jak dotychczas, był nadmiar optymizmu w prognozowaniu dochodów, zwłaszcza podatkowych. W projekcie ustawy na rok 2016 założono, że łączne dochody podatkowe w całym sektorze wzrosną o 3,9%, zaś dochody podatkowe budżetu państwa o 4,4%, co przy założeniu wzrostu nominalnego PKB o 5,5% wydaje się raczej realne, nawet gdyby wzrost PKB miał być nieco niższy (co jest możliwe, bo przy jego prognozie założono inflację 1,7%, a wszelkie założenia w tym zakresie obciążone są znaczną niepewnością).

W zakresie dochodów budżetu państwa zwraca uwagę wzrost o 6,1% wpływów z VAT mimo niekorzystnych zmian systemowych. Ma to nastąpić w wyniku „działań zwiększających stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiających efektywność administracji podatkowej”, czyli – inaczej mówiąc – uszczelnienia systemu. Naiwnością jednak byłoby liczenie na szybkie i znaczące efekty, co oczywiście nie podważa sensu intensyfikacji działań w tym zakresie.

Sprawa uszczelnienia systemu dotyczy także podatku dochodowego od osób prawnych, choć jest jeszcze trudniejsza niż w przypadku VAT. Pomocne byłoby wprowadzenie klauzuli obejścia prawa podatkowego, ale Ministerstwu Finansów nie udało się jej przeforsować przy ostatniej nowelizacji ordynacji podatkowej wobec sprzeciwu opinii publicznej. Na rok 2016 zakłada się wzrost wpływów z tego podatku o 2,9%, co wydaje się wzrostem nieco zbyt skromnym; w roku bieżącym przewiduje się, że wpływy będą o ponad 1 mld zł wyższe niż planowano w ustawie budżetowej.
Składki ubezpieczeniowe w 2016 r. mają wzrosnąć o 4,7%, co koresponduje z przewidywaniami dotyczącymi kształtowania się wynagrodzeń. Jeśli chodzi o wydatki publiczne, to w skali całego sektora w 2016 r. mają one wzrosnąć o 2,9%, przy wzroście dochodów o 1,3%, co przekłada się na poważny wzrost deficytu – z 3,2% do 3,7% PKB (chodzi tu o deficyt liczony metodą krajową). Trudno ustalić, jaki wzrost wydatków budżetu państwa przyjęto w projekcie ustawy budżetowej, gdyż nie podano ich przewidywanej kwoty w roku bieżącym. Jednakże przyjmując, że przewidywane w roku bieżącym wydatki równają się kwocie przewidywanych dochodów, powiększonej o przewidywany deficyt, można szacować, że mają wzrosnąć o 4,1%, a bez dotacji dla FUS, która ustalana jest w specyficzny sposób (część niezbędnej dotacji zastępuje się niespłacalną pożyczką, oczywiście niezaliczaną do wydatków budżetu państwa) – o 3,8%.

W konsekwencji deficyt budżetu państwa ma zwiększyć się z 46 080 mln zł w roku bieżącym do 54 620 mln zł, co odpowiadałoby 2,9% PKB. Wskazuje to – z jednej strony – że utrzymanie w skali sektora deficytu liczonego metodą unijną na poziomie 2,8% PKB jest raczej problematyczne, a z drugiej – że projektowany budżet państwa jest bardzo napięty i raczej nie uda się bez zmian w prawie podatkowym, zwiększającym dochody, wprowadzić do niego nowych pozycji wydatkowych. Chodzi zwłaszcza o zapowiadane wprowadzenie zasiłków rodzinnych (500 zł na dziecko), których koszt szacowany jest na 18–22 mld zł.

Należy zauważyć, że wprowadzenie zapowiadanych przez nowy rząd nowych rozwiązań podatkowych, zwiększających środki budżetowe, jest w 2016 r. – niezależnie od oceny ich ekonomicznego sensu i efektów finansowych – mało realne, gdyż w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powinny być uchwalone przez Sejm i opublikowane do końca listopada br.
Rozważania te są, niestety, obarczone poważnym ryzykiem dezaktualizacji, wraz z krystalizowaniem się planów budżetowych nowego rządu: wiele wskazuje na to, że rząd planuje sfinansować nowe wydatki poprzez wprowadzenie nowych danin publicznych.

Uwaga. 21 grudnia rząd Beaty Szydło przyjął projekt budżetu na 2016 r. z deficytem nie wyższym niż 54,74 mld zł – podało Centrum Informacyjne Rządu. Deficyt sektora finansów publicznych ma wynieść ok. 2,8 proc. PKB, a potrzeby pożyczkowe netto ukształtują się na poziomie 74,67 mld zł. W projekcie ustawy budżetowej na 2016 r. zaplanowano dochody budżetu państwa na poziomie 313,7 mld zł, a wydatki – na poziomie 368,5 mld zł.

Deficyt sektora finansów publicznych jest na poziomie 69,8 mld zł. Państwowy dług publiczny w ujęciu nominalnym wzrośnie o 56,2 mld zł w 2015 r. i o 42,0 mld zł w 2016 r. „Relacja długu do PKB wyniesie 49,1 proc. pod koniec 2015 r. i 49,0 proc. w 2016 r.”. Budżet na 2016 r. opiera się na makroekonomicznych założeniach m.in. wzrostu PKB w ujęciu realnym o 3,8 proc. oraz średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych o 1,7 proc.