L. Garlicki: Artykuł 194 konstytucji w komentarzu

L. Garlicki: Artykuł 194 konstytucji w komentarzu2015-11-20.

[dropcap]W[/dropcap]obec wielu nieporozumień w debacie nad najświeższą nowelizacją ustawy o Trybunale Konstytucyjnym redakcja OK pozwala sobie przypomnieć komentarz do konstytucji Rzeczypospolitej, napisany w części odnoszącej się do TK przez prof. Leszka Garlickiego, konstytucjonalistę i sędziego TK w stanie spoczynku, a opublikowaną w IV tomie komentarzy do Konstytucji 1997r. (Warszawa 2005, Wydawnictwo Sejmowe).

Artykuł 194

1. Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybie­ranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróż­niających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny.
2. Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego po­wołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybu­nału Konstytucyjnego.

(1) Unormowania poprzednie: do 1982 – brak; art. 33a ust. 4 konstytucji z 1952 dodany nowelą z 26 III 1982 i pozostawiony w mocy przez art. 77 m.k. z 1992, ustanawiający ogólnie zasadę wyboru „członków TK” przez Sejm spośród „osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”, a pomijający pozostałe kwestie.

(2) Wspomniano już, że współczesny ustrojodawca szeroko normuje problematykę sądu konstytucyjnego na pozio­mie unormowań konstytucyjnych. Raz jeszcze trzeba zaznaczyć, że jest to wynikiem nie tylko ustrojowej rangi sądu konstytucyjnego, ale też bliskiego związku działalności tego organu ze sferą sprawo­wania władzy politycznej przez pozostałe władze. Problemy składu sądu konstytucyjnego, a także sposobu i okresu powoływania jego sędziów mają tym samym poważne konotacje polityczne i uzasadnio­ne jest daleko idące ograniczenie swobody ustawodawcy zwykłego w ich normowaniu.

1. W niemal wszystkich państwach, w których przewidziano utworzenie odrębnego sądu konstytucyjnego, określono konstytucyj­nie liczebność tego organu, jego kadencję i sposób powoływania (tylko w Belgii unormowanie tych wszystkich trzech elementów pozostawio­no ustawodawcy; w Niemczech, na Węgrzech i na Łotwie konstytucja nie określa kadencji i liczebności sądu konstytucyjnego, a w Rosji — jego kadencji).

Rozwiązaniem typowym jest kadencyjność urzędu sędziego konstytucyjnego (wyjątek stanowią Austria, Belgia i Turcja, a także – na mocy ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej (FSK) — częściowo Rosja, co jednak wynika ze szczególnych okoliczności to­warzyszących tworzeniu tej regulacji; zob. W. Sokolęwicz, Sąd Kon­stytucyjny Federacji Rosyjskiej, [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, pod red. J. Trzcińskiego, t. IV, Warszawa 2000, s. 332-333). Zawsze ka­dencja ta jest wyraźnie dłuższa od kadencji parlamentu i — ewentual­nie — prezydenta, oscylując między okresem 9 (np. Włochy, Francja, Hiszpania, Litwa, Ukraina) a 12 (np. RFN) lat. Regułą jest zakaz po­nownego wyboru (co w większości państw zostaje unormowane na szczeblu konstytucyjnym), wyjątek stanowią Węgry (zob. M. Granat, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa w państwach Europy Środko­wej i Wschodniej, Warszawa 2003, s. 133). Liczebność sądu jest nie­wielka, tak by możliwe było podejmowanie orzeczeń w pełnym składzie i waha się między 7 (Łotwa) a 19 (Rosja) sędziami.

Część konstytucji normuje też, w miarę szczegółowo, przesłanki i procedurę przedterminowej utraty urzędu przez sędziego konstytu­cyjnego (np. art. 141 ust. 7 konstytucji Austrii z 1920; art. 148 kon­stytucji Bułgarii z 1991; art. 127 konstytucji Chorwacji z 1990; art. Ill ust. 2 konstytucji Macedonii z 1991; art. 164 konstytucji Słowenii z 1991; art. 108 konstytucji Litwy z 1992; art. 138 konsty­tucji Słowacji z 1992; art. 127 i 128 konstytucji Albanii z 1998).

Nie istnieje jednolity model powoływania sędziów konstytucyj­nych: w niektórych krajach (np. RFN, Węgry, Chorwacja) należy to wyłącznie do parlamentu, w innych (np. Austria, Słowenia, Czechy, Słowacja, Rosja) przyjęte są różne formy współdziałania parlamentu i prezydenta, w innych (np. Włochy, Francja, Hiszpania, Bułgaria, Ru­munia, Ukraina) kompetencje nominacyjne są rozdzielone pomiędzy wszystkie trzy „władze” (zob. L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 89 i n.; M. Granat, jw., s. 130 i n.; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 115 i n.). Zawsze jednak par­lament ma pewien udział w podejmowaniu tych decyzji i zawsze jest to procedura odmienna (m.in. z uwagi na większe „upolitycznienie”) od procedury obsadzania stanowisk w pozostałych sądach.

2. Nie ma natomiast jednolitości w uznawaniu za materię kon­stytucyjną określenia kwalifikacji, którym muszą odpowiadać kandy­daci na sędziów konstytucyjnych. Za typowe można jednak uznać, choćby częściowe, normowanie tej materii w konstytucji. Regułą jest dążenie do pewnej precyzji: często wymaga się wyraźnie kwalifikacji sędziowskich lub równorzędnych (Austria, Włochy, Hiszpania, Chor­wacja, Litwa, częściowo — Portugalia), co bywa też uzupełniane wskazaniem minimalnego okresu doświadczenia zawodowego (Au­stria, Włochy, Hiszpania, Chorwacja, Bułgaria, Rumunia, Czechy, Słowacja, Ukraina). Tylko formuły macedońska (art. 109 ust. 4 kon­stytucji z 1991, mówiący, iż „sędziowie TK są wybierani spośród wy­bitnych prawników”) i chorwacka (art. 125 ust. 1) są w swej ogólni­kowości zbliżona do ujęcia polskiego.

Także w większości państw (choć nie we wszystkich — zob. np. RFN) wskazuje się w konstytucji sposób obsadzania stanowiska pre­zesa sądu konstytucyjnego. Istnieją dwa zasadnicze modele w tym zakresie (L. Garlicki, Sądownictwo…, s. 125 i n.): w niektórych kra­jach (Włochy, Portugalia, Bułgaria, Chorwacja, Macedonia, Słowe­nia, Ukraina) wybór prezesa należy do samego sądu, z czym zwykle łączy się kadencyjność (regułą jest okres trzyletni) tego stanowiska; w innych decyzje te podejmowane są przez głowę państwa (Austria, Francja, Słowacja, a także Hiszpania, tu jednak monarcha musi działać na wniosek TK — art. 160 konstytucji z 1978), czasem we współdziałaniu z parlamentem (Litwa, Albania).

(3) Polska konstytucja z 1997, zgodnie z jej generalną tendencją redakcyjną, normuje stosunkowo szeroko zagadnienia ustroju TK i statusu jego sędziów, słusznie odchodząc od nadmiernej zwięzłości sformułowań art. 33a ust. 4 poprzednich przepisów kon­stytucyjnych.

Art. 194 ust. 1 ustanawia w tym zakresie cztery zasady podstawo­we: 1) zasadę 15-osobowego składu TK; 2) zasadę monopolu Sejmu w obsadzaniu stanowisk sędziów konstytucyjnych; 3) zasadę kadencyjności sędziów konstytucyjnych (uzupełnioną wskazaniem okresu kadencji, określeniem zasady indywidualizacji wyboru i kadencji oraz zakazem ponownego wyboru); 4) zasadę fachowego składu TK. Dalsze doprecyzowanie statusu sędziów zostało dokonane w art. 195 i art. 196.

Art. 194 ust. 2 określa przede wszystkim sposób powoływania prezesa i wiceprezesa TK, ale — pośrednio — wskazuje też podstawo­we elementy struktury wewnętrznej Trybunału.

(4) Art. 194 ust. 1 określa w sposób sztywny liczebność TK. Wspomniano już, że normowanie tej kwestii na poziomie kon­stytucyjnym jest ujęciem typowym dla współczesnej ustawy zasadni­czej. Oddala to od ustawodawcy zwykłego pokusę manewrowania liczbą sędziów Trybunału, zwłaszcza zwiększania liczby sędziów wybieranych przez parlament w określonym politycznie składzie (Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 124; o problemach, jakie na tym tle po­wstały w Polsce latem 1997 zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o TK, Warszawa 1999, s. 247).

W obecnym stanie prawnym liczba sędziów TK musi wynosić 15, co oznacza, że w żadnym razie nie może ich być więcej (tym samym, prezes i wiceprezes TK muszą należeć do piętnastoosobowego grona sędziów) i że nie powinno ich być mniej. W razie pojawienia się wa­katów w składzie Trybunału, konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu jest możliwie najrychlejsze ich wypełnienie. Nie ma jednak konstytu­cyjnych przeszkód, by — przejściowo — Trybunał działał w zmniejszo­nym składzie, tak samo jak nie ma przeszkód, by przepisy procedu­ralne określały możliwość podejmowania ostatecznych rozstrzygnięć przez węższe składy sędziowskie, czy możliwość bądź konieczność wyłączenia sędziego lub sędziów w konkretnej sprawie.

Konstytucja z 1997 zwiększyła dotychczasowy (dwunastoosobo­wy) skład TK, co wyjaśniano rozszerzeniem zakresu właściwości Try­bunału, zwłaszcza wobec wprowadzenia procedury skargi konstytu­cyjnej (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, jw., s. 57). Praktyka potwierdziła znaczny wzrost obciążenia Trybunału, poka­zała też, że piętnastoosobowy skład jest zdolny do efektywnego kole­gialnego działania (na tym tle mówi się nawet — co może budzić jed­nak wątpliwości — o potrzebie przemyślenia dalszego poszerzenia składu TK, zob. J. Trzciński, Trybunał Konstytucyjny — regulacja kon­stytucyjna i praktyka, [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytu­cji RP, pod red. K. Działochy, Warszawa 2004, s. 279).

Konstytucja mówi o 15 „sędziach”, co stanowi zerwanie z termi­nologią art. 33a ust. 4 dawnych przepisów konstytucyjnych, mówiącego o „członkach” TK. Jest to oczywista konsekwencja uzna­nia Trybunału za element władzy sądowniczej, zresztą już ustawa z 1985 „naprawiła” nieporozumienie terminologiczne, wynikające — w 1982 — z braku jasności co do roli i funkcji TK.

(5) Zasada monopolu Sejmu w obsadzaniu stanowisk sędziów konstytucyjnych kontrastuje z procedurą wyboru sędziów „sądowych” (by użyć sformułowania W. Sokolewicza), całkowicie po­zostawioną poza wpływem parlamentu. W odniesieniu do sądu kon­stytucyjnego powszechnie uważa się jednak, że bliski związek roz­strzygnięć tego organu z politycznym procesem sprawowania wła­dzy, a zwłaszcza ich oddziaływanie na ustawodawcze kompetencje parlamentu wymaga swoistego zrównoważenia przez stworzenie par­lamentowi możliwości kształtowania składu tego sądu. Wybór przez parlament stwarza też sądowi konstytucyjnemu namiastkę demokra­tycznej legitymacji, koniecznej, skoro sąd może korygować ustawo­dawcze decyzje przedstawicielstwa narodu (zob. L. Garlicki, Sądow­nictwo…, s. 97). Stąd wszędzie tam, gdzie zdecydowano się na utwo­rzenie odrębnego sądu konstytucyjnego, przyjęto też odrębną, sze­rzej uwzględniającą rolę parlamentu, procedurę powoływania jego sędziów.

W Polsce parlamentaryzacja trybu powoływania sędziów konsty­tucyjnych poszła bardzo daleko, bo przybrała postać monopolu Sej­mu do podejmowania tych decyzji. Przypisać to należy, z jednej strony — oddziaływaniu tradycji: nowela z 1982 zaliczała powoływanie TK do kompetencji Sejmu, co było oczywistą konsekwencją ówcze­snego pojmowania zasady jednolitości władzy państwowej (zob. A. M. Ludwikowska, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Środko­wo-Wschodniej w okresie przekształceń demokratycznych, Toruń 1997, s. 49), wówczas pozwalającej zresztą na silne ograniczenia niezależ­ności TK i niezawisłości jego sędziów. Z drugiej strony, polskie de­mokratyczne rozwiązania konstytucyjne zawsze cechowała pewna preponderancja Sejmu, nie było więc zaskoczeniem, że — także w III Rzeczypospolitej — nie zdecydowano się na ograniczenie „zastanych” kompetencji Sejmu, nawet przez dopuszczenie współdziałania Sena­tu w podejmowaniu decyzji nominacyjnych.

Konstytucja przesądza w sposób wyraźny, że kompetencja obsa­dzania stanowisk sędziów TK należy do Sejmu i tylko do Sejmu. Oznacza to, z jednej strony, że decyzje te muszą zawsze być podejmo­wane przez Sejm jako całość, a wykluczone byłoby ich delegowanie na rzecz komisji lub innego węższego organu. Z drugiej strony, ozna­cza to, że Sejmowi powinna przysługiwać całość kompetencji w tym zakresie, nie byłoby więc dopuszczalne wprowadzenie przez ustawo­dawstwo zwykłe ani wyłączności podmiotów pozasejmowych (np. prezydenta, KRS czy samego TK) w przedstawianiu kandydatów na sędziów (przypomnijmy, że ustanowienie monopolu KRS dla przed­stawiania prezydentowi wniosków w sprawie powoływania sędziów „sądowych” wymagało wyraźnej podstawy konstytucyjnej), ani ko­nieczności akceptowania decyzji Sejmu przez inne konstytucyjne or­gany państwa (np. Senat lub prezydenta).

Konstytucja określa obsadzanie stanowisk w TK mianem „wybo­ru”, co sugeruje możliwość istnienia większej liczby kandydatów, łączy się z kadencyjnością urzędu sędziego, a — przy okazji — de­monstruje specyfikę tej procedury w porównaniu z „powoływaniem” sędziów „sądowych”. Trzeba też jednak pamiętać, że konstytucja z 1997 nie jest do końca precyzyjna w posługiwaniu się pojęciami „wyboru” i „powołania”.

Konstytucja nie określa żadnych elementów procedury wyboru sędziów TK, ale — skoro przyjęto zasadę indywidualizacji kadencji — procedura ta zawsze musi odnosić się do wyboru poszczególnych sę­dziów. Niedopuszczalne byłoby zaś, jak w poprzednim stanie praw­nym, przeprowadzanie głosowań en bloc, nawet gdy jednocześnie do­konywany jest wybór dwóch lub więcej sędziów (Z. Czeszejko-So­chacki, L. Garlicki, J. Trzciński, jw., s. 58). Poza tym, brak szczegól­nej regulacji konstytucyjnej oznacza „podporządkowanie aktu [wybo­ru sędziów] ogólnym zasadom postępowania (określonym w regula­minie Sejmu) w sprawie wyboru i powoływania przez Sejm innych organów państwa” (M. Masternak-Kubiak, Ustawa o Trybunale Kon­stytucyjnym, Warszawa 1998, s. 34). Wyraźnie należy powiedzieć, że skoro kompetencja wybierania sędziów konstytucyjnych należy do organu politycznego — Sejmu i skoro zadania TK silnie zahaczają o sferę polityki, to iluzją byłoby założenie, że Sejm nie będzie się kie­rował względami politycznymi przy podejmowaniu tych decyzji per­sonalnych. Jest to niejako „wkalkulowane” w parlamentarny tryb ob­sadzania stanowisk w TK i taka jest też praktyka od początku istnie­nia polskiego TK (zob. jej krytyczną analizę, Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 127). Rolą przepisów prawnych powinno być natomiast usta­nowienie barier zapobiegających prostemu włączeniu decyzji o sta­nowiskach w TK do partyjnego „systemu łupów”. Taki jest sens usta­nowienia długiej kadencji sędziów konstytucyjnych (zob. niżej, uwa­ga 7) oraz wprowadzania wysokich kryteriów kwalifikacyjnych (zob. niżej, uwaga 8), nie wyczerpuje to jednak problemu, bo nie zabezpie­cza przez monopolizacją decyzji w rękach aktualnej większości parla­mentarnej. Słusznie zauważa Z. Czeszejko-Sochacki (jw., s. 127), iż zasada „zwycięzca bierze wszystko … utrwaliła się od 1989 r. … sta­jąc się w pewnym stopniu «negatywnym kanonem politycznym»”.

Z tego punktu widzenia polskie unormowania konstytucyjne mogłyby formułować przynajmniej trzy zabezpieczenia. Po pierwsze, w niektórych krajach (RFN, Włochy, Hiszpania, Portugalia, Węgry) ustanowiono wymóg wyboru sędziów konstytucyjnych kwalifiko­waną większością głosów (tylko jednak na Węgrzech dokonano tego na poziomie konstytucyjnym — § 32A ust. 4). Choć i ten system nie jest wolny od słabości (bo może powstać sytuacja, gdy parlament okaże się niezdolny do wypełnienia wakatów w TK, jak to było na Węgrzech w końcu lat 90.), to w każdym razie włącza opozycję parla­mentarną do podejmowania decyzji i może zapobiegać nominacjom wykraczającym poza standardy politycznej przyzwoitości. Po drugie, wzorem niektórych krajów (np. RFN i Portugalia) można byłoby wprowadzić konstytucyjny wymóg powoływania części (np. jednej trzeciej) składu Trybunału spośród sędziów innych sądów, co — z na­tury rzeczy — ograniczyłoby polityczne konotacje tych decyzji (zob. L. Garlicki, TK w projekcie Komisji Konstytucyjnej ZN, PiP 1996, z. 2, s. 7). Po trzecie, zwłaszcza na tle dotychczasowych polskich doświad­czeń, można zastanawiać się nad wprowadzeniem karencji, wyklu­czającej możliwość wyboru do TK aktualnych posłów i senatorów. Niełatwo jest bowiem przyjąć, że parlamentarzysta (z założenia sil­nie związany z określonym ugrupowaniem politycznym) może, z dnia na dzień, przekształcić się w apolitycznego sędziego. Co wię­cej, szczególne problemy powstają, gdy były parlamentarzysta zaczy­na orzekać o konstytucyjności ustaw, w których uchwalaniu uczest­niczył. Prawda, że ustawa o TK przewiduje w takim wypadku ko­nieczność wyłączenia sędziego, ale uległo to deformacji w praktyce orzeczniczej TK (podsumowanej wyrokiem z 10 II 2004, Sk 53/03 OTK ZU 2004, seria A, nr 16), zresztą konsekwentna praktyka wyłączeń mogłaby pozbawić Trybunał kworum dla orzekania w pełnym składzie.

(6) Konstytucja pomija milczeniem możliwość pozbawie­nia urzędu sędziego TK, choć kwestię tą reguluje szeroko (art. 180) w odniesieniu do sędziów „sądowych”. Nie rodzi to entu­zjazmu doktryny (zob. np. L. Garlicki, jw., s. 7; W. Sokolewicz, Kon­stytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja – ustrój, sys­tem finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci Prof. Natalii Gajl, pod red. T. Dębowskiej-Romanowskiej, A., Jankiewicza, Warszawa 1999, s. 178; Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 128-129), ale nie znaczy, by z całokształtu przepisów konstytucyjnych nie można było wypro­wadzić pewnych ustaleń wiążących ustawodawcę zwykłego. Znacze­nie podstawowe ma uznanie TK za element władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2) oraz wyraźne sformułowanie zasady niezawisłości sędziów TK (art. 195). Na tym tle możliwe jest sformułowanie trzech konklu­zji szczegółowych.

Po pierwsze, nie było potrzeby oddzielnego zaznaczania zasady nieusuwalności sędziego konstytucyjnego, bo skoro jest on wybierany na okres kadencji, to — z istoty „sądowego” charakteru TK — wynika założenie nieusuwalności w okresie kadencji (zob. też Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 128).

Po drugie, milczenia konstytucji nie można rozumieć jako ustanowienia nieusuwalności absolutnej, bo zawsze mogą się pojawić sytuacje (choćby wywołane chorobą sędziego), gdy wcześniejsze odejście z urzędu stanie się konieczne. Przyjąć więc należy, że ustawodawca zwykły może przewidzieć, wyjątkowe, sytuacje utraty urzędu przez sędziego konstytucyjnego.

Po trzecie, w ustalaniu katalogu tych okoliczności nie ma wprawdzie możliwości odpowiedniego stosowania postanowień art. 180 ust. 2-4, ale zawsze konieczne jest szanowanie konsekwencji wynikających z zasady niezawisłości sędziowskiej. Ustawowe określenie przesłanek utraty stanowiska, a także procedury podejmowania rozstrzygnięć musi gwarantować zarówno zachowanie odrębności ustrojowej Trybunału, jak i chronić sędziego przed możliwością wywierania nacisków. W szczególności przyjąć należy, że rozstrzygnięcie o przedterminowej utracie urzędu może być podejmowane tylko przez sam TK lub — wyjątkowo – przez inny organ władzy sądowniczej, a przesłanki tej utraty muszą być ujęte w postać możliwie precyzyjnych hipotez ustawowych. Wykluczone — w dzisiejszym stanie konstytucyjnym — byłoby natomiast przyznanie Sejmowi możliwości odwołania sędziego TK, zwłaszcza w oparciu o tak mglistą przesłankę, jaką było kiedyś „sprzeniewierzenie się złożonemu ślu­bowaniu” (W. Sokolewicz, jw., s. 178). Biorąc pod uwagę, że konsty­tucyjność przepisów o utracie urzędu może podlegać kontroli Trybu­nału Konstytucyjnego, nie wydaje się, by ustawodawca zwykły mógł nadużyć przysługującej mu swobody regulacyjnej.

(7) Zasada kadencyjności urzędu sędziego TK ozna­cza, że trwanie tego urzędu zostaje z góry wyznaczone sztywnym okresem. Piastowanie urzędu kadencyjnego (uzupełnione zakazem ponownego wyboru) zakłada niejako, że stanowić to ma tylko epizod w karierze życiowej, co najwyraźniej odróżnia pozycję sędziów kon­stytucyjnych od sędziów „sądowych”. Wspominałem już, że — dla systemu odrębnego sądu konstytucyjnego — kadencyjność jest roz­wiązaniem typowym. Pozwala ona na stałe odnawianie składu sądu, co, z jednej strony, zapobiegać ma skostnieniu orzeczniczemu i ułatwiać dynamiczne podejście do procesu interpretacji konstytucji, a z drugiej, umożliwia organom politycznym wprowadzanie nowych sędziów do tego składu. Kadencyjność pozostaje więc w ścisłym związku z politycznym kontekstem funkcjonowania sądu konstytu­cyjnego.

Art. 194 ust. 1 wyznacza kadencję na 9 lat (wydłużając ją o rok wobec poprzedniego systemu). Jest to najdłuższy, ze wszystkich zna­nych polskiej konstytucji, okres kadencji, uzasadniony jednak ko­niecznością rozerwania więzów między sądem konstytucyjnym a składem (i konfiguracją polityczną) urzędującego parlamentu. Obecne polskie rozwiązanie oznacza, że w składzie TK znajdują się sędziowie wybrani przez dwa (a czasem nawet trzy) kolejne parla­menty, co — jak pokazuje praktyka — zapewnia sui generis pluralizm składu Trybunału i ułatwia zachowanie bezstronności i niezawisłości wobec zmieniających się większości parlamentarnych (L. Garlicki, Sądownictwo…, s. 86-88; W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz, Kraków 1998, s. 207; W. Sokolewicz, jw., s. 175; P. Winczorek, Ko­mentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 253; M. Granat, jw., s. 132).

Konstytucja z 1997 przyjęła — w odróżnieniu od poprzednich roz­wiązań — koncepcję indywidualizacji wyboru; tym samym w Polsce mówić obecnie należy o kadencji sędziów konstytucyjnych, ale nie Trybunału jako organu. Dziewięcioletnia kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego, a tym samym stopniowo dojść musi do rozpro­szenia w czasie poszczególnych nominacji sędziowskich. Jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia kontynuacji orzeczniczej działalności TK (wymaganą choćby na tle zasady pewności prawa), pozwala to też na uniknięcie sytuacji, gdy określona większość parlamentarna uzyskuje możliwość gruntownego przekształcenia składu TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 125-126) . Eliminuje to także — trudne do pogodzenia z zasadą niezawisłości — sytuacje „wyboru przejścio­wego”, gdy — jak przed 1997 — w razie przedterminowego powstania wakatu w składzie TK, nowy sędzia wybierany był tylko na pozo­stający czas kadencji poprzednika, ale — niekiedy — z ekspektatywą ponownego wyboru na pełną kadencję.

Art. 194 ust. 1 zd. 2 formułuje w sposób wyraźny zakaz ponowne­go wyboru; nie ma przy tym znaczenia czy bezpośrednio po zakoń­czeniu kadencji, czy po upływie jakiegoś okresu. Do Trybunału Kon­stytucyjnego można zostać wybranym tylko raz w życiu. Jest to oczy­wistą konsekwencją (a zarazem gwarancją) zasady niezawisłości sę­dziowskiej: sędzia, przed którym stałaby perspektywa ponownego wyboru, mógłby czuć się uzależniony od parlamentu, o konstytucyj­ności, którego aktu ma orzekać. Zasada kadencyjności sędziów kon­stytucyjnych może więc istnieć tylko w powiązaniu z — rygorystycz­nie ujętym — zakazem ponownego wyboru. Musi ona znajdować też uzupełnienie w stworzeniu ustępującym sędziom określonych gwa­rancji bytowych albo poprzez zapewnienie możliwości powrotu na stanowisko zajmowane poprzednio, albo poprzez przejście w stan spoczynku. Choć konstytucja nie nakazuje w sposób wyraźny odnie­sienia instytucji stanu spoczynku do sędziów konstytucyjnych, to związek tej instytucji z gwarancjami niezawisłości (zob. uwaga 13 do art. 180) pozwala, a może nawet nakazuje ustawodawcy zwykłemu przyjęcie takiego rozwiązania.

(8) Zasada fachowego składu TK znalazła wyraz w formule, iż sędziowie tego Trybunału są wybierani spośród „osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Jest to dosłowne powtó­rzenie ujęcia noweli marcowej z 1982, twórcy obecnej konstytucji zapomnieli jednak, że współczesna ustawa zasadnicza nie powinna zawierać ogólnikowego pustosłowia (zob. krytyczne uwagi m.in. M. Masternak-Kubiak, jw., s. 34; Z. Czeszejko-Sochackiego, jw., s. 130 i L. Garlickiego, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2003, s. 376); wspomniano już, że większość konstytucji współczesnych potrafiła posłużyć się bardziej precyzyjnymi kryteriami dla określenia kwalifikacji kandydatów do sądu konstytucyjnego.

W kryterium „wyróżniania się wiedzą prawniczą” można jednak odnaleźć pewne minimum treściowe (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Gar­licki, J. Trzciński, jw., s. 59). Przede wszystkim oznacza ono nakaz ukształtowania składu TK jako ciała fachowego, a nie politycznego (M. Mastęrnak-Kubiak, jw., s. 35). W każdym razie zdolność kandy­dowania mają tylko osoby z wykształceniem prawniczym (bo — w na­szym systemie kształcenia — „wiedzy” nie można zdobyć bez ukoń­czenia stosownego kierunku studiów), co więcej, muszą to być oso­by, których wiedza prawnicza w sposób oczywisty wyróżnia się — i to in plus, a nie in minus — wobec przeciętnej. Na tym tle mówi się o materialnym charakterze wymagań płynących z omawianej for­muły art. 194 ust. 1 (Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 130). Można twierdzić, że — w polskich realiach — uzyskanie wyróżniającej się wiedzy musi wynikać z długotrwałego wykonywania jednego z zawo­dów prawniczych lub nauczania akademickiego. Rzeczywiste unor­mowanie tej kwestii pozostawiono jednak ustawodawcy zwykłemu, który — słusznie — przyjął tu wysokie wymagania (kandydatem może być tylko osoba spełniająca warunki do powołania na sędziego SN lub NSA). W doktrynie formułowano stanowisko, że wymagania kon­stytucyjne i ustawowe należy odczytywać łącznie (Z. Czeszjko-So- chacki, L. Garlicki, J. Trzciński, jw., s. 59). Prowadziłoby to do wnio­sku, że kandydować do TK może tylko taka osoba spełniająca warun­ki powołania do SN lub NSA, o której można dodatkowo powiedzieć, że wyróżnia się wiedzą prawniczą. Nowe ustawodawstwo o SN i NSA także wymaga jednak od kandydatów do tych sądów „wyróż­niania” się różnoraką wiedzą, kryterium konstytucyjne zostało więc włączone do ustawodawstwa zwykłego.

Konstytucja nie ustanawia innych wymagań kwalifikacyjnych, w szczególności nie wskazuje minimalnego wieku kandydata (ale – na tle ustawodawstwa zwykłego — wynika to pośrednio z art. 22 § 1 pkt 6 ustawy o SN i wyraźnie z art. 7 § 1 Prawa o ustroju sądów ad­ministracyjnych). Nie ustanawia też innych barier, zwłaszcza nie przyjmuje niewybieralności pewnych kategorii osób, przede wszyst­kim piastunów mandatów i urzędów w ramach pozostałych władz. Wskazywałem już, że może to tworzyć sytuacje niebezpiecznego kon­fliktu interesów i kolidować z koniecznością zachowania zewnętrz­nych znamion bezstronności sędziów TK.

(9) Art. 194 ust. 2 określa tryb obsadzania stanowiska prezesa i wiceprezesa TK. Stanowi on nowość zarówno w sensie for­malnym (bo dotąd kwestie te były normowane na poziomie ustawo­wym), jak i materialnym (bo dotąd obsada tych stanowisk pozosta­wała w wyłącznej gestii Sejmu).

Tryb obsadzania stanowisk prezesa i wiceprezesa TK jest obecnie normowany w sposób analogiczny, jak tryb obsadzania pierwszego prezesa SN i prezesa NSA. Możliwe wydaje się więc nawiązanie do ustaleń poczynionych na tle art. 183 ust. 3 (zob. uwagi 9 i 10) i art. 185 (zob. uwaga 3):

— tryb obsadzania omawianych stanowisk opiera się na rozdzie­leniu kompetencji między Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (wy­łączność inicjatywy) i Prezydenta RP (wyłączność decyzji);

— Zgromadzeniu Ogólnemu przysługuje wyłączność przedstawie­nia kandydatów; użycie liczby mnogiej wskazuje, że musi ich być przynajmniej dwóch, poza tym określenie sposobu wyłonienia kandy­datów i ich liczby pozostawione zostało ustawie oraz wewnętrznym regulacjom przyjętym przez Zgromadzenie;

— prezydentowi pozostaje pełna swoboda wyboru pomiędzy przedstawionymi kandydatami (praktyka wskazuje, że prezydent nie musi kierować się liczbą głosów uzyskaną przez każdego z kandy­datów), musi on jednak dokonać powołania któregoś z nich, a wyklu­czone byłoby odrzucenie obu kandydatów i zażądanie przedstawienia nowych;

— akt powołania prezesa i wiceprezesa TK nie wymaga kontrasy­gnaty prezesa RM (art. 144 ust. 3 pkt 21);

W odróżnieniu od rozwiązań dotyczących SN i NSA, urzędy pre­zesa i wiceprezesa TK nie mają charakteru kadencyjnego. Oznacza to, że są oni powoływani na cały okres ich pozostającej kadencji sę­dziowskiej. Nie ma zakazu, by ustawa zwykła ustanowiła krótszą (np. trzyletnią) kadencję prezesa i wiceprezesa (co rozważano w toku prac nad ustawą o TK z 1997 – Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 158). Można się jednak zastanawiać, czy byłoby to celowe, bo niepotrzeb­nie mogłoby kierować zainteresowania sędziów TK na kwestie poza- orzecznicze.

Konstytucja nie wspomina o dopuszczalności odwołania prezesa czy wiceprezesa TK, w każdym razie nie byłoby to jednak możliwe bez ustanowienia odpowiedniej regulacji ustawowej, która musiałaby procedurze odwołania nadawać postać analogiczną do procedury powołania. Biorąc zaś pod uwagę, że każda procedura odwołania za­wierać będzie pierwiastek uzależnienia prezesa (wiceprezesa) od pre­zydenckiego uznania, sytuacja obecna, gdy odwołanie nie jest praw­nie możliwe, wydaje się bardziej prawidłowa.

(10) Art. 194 ust. 2 określa też, choć tylko pośrednio, podstawo­we elementy struktury wewnętrznej TK, wskazując trzy organy tego Trybunału: prezesa, wiceprezesa oraz Zgromadze­nie Ogólne Sędziów TK. Ani art. 194, ani inne przepisy konstytucyj­ne (z wyjątkiem art. 196 zd. 3) nie określają zakresu kompetencji prezesa TK, co pozwala przypuszczać, że intencją twórców konstytu­cji było nawiązanie do modelu zastanego. Trzeba pamiętać, że TK jest organem na tyle małym, iż — inaczej niż w SN czy NSA — rola prezesa musi być zakrojona w znacznie skromniejszy sposób (w tym kontekście Z. Czeszejko-Sochacki, jw., s. 157, wskazuje, że prezes jest primus inter pares, a nie primus super pares).

Art. 194 ust. 2 wyraźnie nakazuje utworzenie urzędu wiceprezesa TK, wydaje się, że użycie w nim liczby pojedynczej wyklucza ustawo­we mnożenie liczby wiceprezesów, nigdy zresztą nie zgłaszano ta­kich propozycji.

Podobnie, jak w innych naczelnych organach sądowych, w TK ist­nieć musi Zgromadzenie Ogólne Sędziów, a powierzenie mu wyłącz­nego prawa zgłaszania kandydatów na prezesa i wiceprezesa TK wskazuje na pewne ich podporządkowanie Zgromadzeniu.

Obserwator Konstytucyjny

.

Print Friendly, PDF & Email

Jedna odpowiedź

  1. wejszyc 2015-11-22
WP Twitter Auto Publish Powered By : XYZScripts.com