Waldemar Sadowski: Bezpośrednie sprawowanie władzy w Konstytucji RP12 min czytania

2017-08-22.

Paweł Kasprzak z Obywateli RP zaproponował , aby naród w ramach samoorganizacji przejął na siebie część odpowiedzialności za kraj. Tłem propozycji jest oczywiście łamanie porządku konstytucyjnego przez rządzącą większość. Uogólniając, propozycja sprowadza się do powołania obywatelskiego komitetu wyborczego czy też koalicji, która doprowadzi do przedterminowych wyborów, weźmie w nich udział, a następnie przywróci w Polsce demokrację – ograniczając jednocześnie rolę partii politycznych.

W mediach pojawiło się wiele uwag wskazujących na to, że propozycja ta jest niezgodna z prawem, szkodliwa, a nawet, że jest to anarchia. Na przykład Piotr Sobieski: Paweł Kasprzak i deklaracja „10 września”  stwierdza, że projekt Kasprzaka opiera się na błędnej interpretacji art. 4 Konstytucji. Autor pyta: „Czy jednak łamanie prawa w obronie państwa prawa ma jakikolwiek sens?”, a dalej stwierdza: „W zakończeniu (…) znajduje się jednak niepokojąca interpretacja Art. 4 Konstytucji”.  Dla kogo jednak ta interpretacja Kasprzaka jest niepokojąca? Sądzę, że niepokojąca powinna być dla tych, którzy niszczą polski porządek konstytucyjny. Dla tych, którzy demokrację przedstawicielską przekształcili sobie w oligarchię partyjną, a teraz na naszych oczach przepoczwarzają to w system faszystowski. Uważam, że Projekt Kasprzaka, to legalny, realny, racjonalny i oparty na prawidłowej wykładni art. 4, powrót do demokracji.

Dla większości polityków i prawników „bezpośrednie sprawowanie władzy” to tylko konstytucyjny wyrostek robaczkowy, który rzeczywiście istnieje, ale do niczego nie służy. Otóż nic bardziej błędnego. Prawidłowa wykładnia tej normy – jeżeli mamy traktować prawo poważnie – odkrywa przed nami ustrój zbliżony do szwajcarskiej demokracji pół-bezpośredniej. Wdrożenie pomysłu Kasprzaka, to nie będzie żaden „pucz”, jak nazywa to Marchołt z „Gadzinówki Polskiej”, tylko wykorzystanie kryzysu do rozwoju demokracji. Nie chciałbym jednak wdawać się w polemikę. Zamiast metafor, polityki i wyzwisk proponuję więc kazuistyczną argumentację, która pokazuje jednak wielkość tej normy i kontury całkiem fajnego kraju.

Jedynie ją sprawują, jeżeli…

Art. 4 Konstytucji RP z 1997 roku brzmi:

1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu.
2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Kompaktowa wykładnia tego artykułu sformułowana została w klarowny sposób przez prof. Ryszarda M. Małajnego: “Jego zasadnicze przesłanie to imperatyw, że władza zwierzchnia należy do narodu, a jego przedstawiciele jedynie ją sprawują, o ile wyjątkowo naród nie czyni tego bezpośrednio” (“Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym”, Warszawa 2013, str. 159).   Z istnienia tej normy nie wynika oczywiście, że naród może lub powinien wykonywać to prawo w dowolny sposób lub bez ograniczeń. Powinien to robić zgodnie z Konstytucją. Niektórzy konstytucjonaliści sugerują, że skoro sformułowanie o sprawowaniu władzy przez „przedstawicieli” pojawia się w tekście jako pierwsze, a dopiero na drugim miejscu „bezpośrednie”, to znaczy, że władza przedstawicieli jest ważniejsza. Jest to tyleż bzdurne, co nieuprawnione twierdzenie, gdyż art. 4.1 nadaje władzę zwierzchnią Narodowi i jeżeli tylko może ją sprawować „bezpośrednio”, to żadni „przedstawiciele” nie mogą mu w tym przeszkadzać. Sprawowanie władzy przez “przedstawicieli” jest podstawową formą sprawowania władzy, ale tylko ze względów utylitarnych i technicznych. Lepiej jest ze względów czysto pragmatycznych, gdy „naród” zatrudnia do sprawowania władzy określone osoby fizyczne. Jednak zawsze, jeżeli tylko naród zorganizuje sobie „bezpośrednią” formę sprawowania władzy, to „władza przedstawicieli” nie może z nią konkurować i musi się podporządkować.

Można uznać, że zjawisko “sprawowania władzy” obejmuje dwie dziedziny: politykę i prawo. Z jednej strony jest to proces dziejący się w sferze faktów politycznych, a jego druga część realizuje się w sferze obowiązywania prawnego. Można więc wyróżnić następujące fazy “sprawowania władzy”: (1) deliberacja w sferze publicznej, (2) werbalizacja woli narodu, (3) uchwalenie, co rozpoczyna obowiązywanie, a następnie (4) wykonywanie oraz (5) rozstrzyganie sporów i sądzenie.

Sądzę, że interpretując pojęcie “bezpośrednie sprawowanie władzy” na gruncie Konstytucji wolno nam także sprowadzić je do pojęcia “demokracji bezpośredniej”, jak czyni to m. in. prof. Jerzy Kuciński (“Demokracja Przedstawicielska i Bezpośrednia w Trzeciej Rzeczpospolitej”. Warszawa, 2007). Wolno nam tego dokonać, gdyż konstytucja używa wprawdzie najszerszego z możliwych określeń panowania – “bezpośrednie sprawowanie władzy”, ale inne możliwe jego formy, czyli niedemokratyczne, są sprzeczne z Konstytucją. Pozostaje więc po prostu tylko “demokracja bezpośrednia”.

Nakładając na art. 4 aksjologię ideałów i aspiracji demokratycznych, które reprezentuje społeczeństwo obywatelskie, jego wykładnia powinna być inna niż w większości starszych podręczników prawa konstytucyjnego. Zamknięta, lękowa, trochę peerelowska interpretacja tego artykułu jest błędna.

Co właściwie zawiera art. 4?

Podręcznikowe, ale uproszczone, interpretacje tego przepisu uznają, że stwierdzenie “Naród sprawuje władzę (…) bezpośrednio” odsyła tylko do przepisów o referendum (Art. 125) lub o inicjatywie ustawodawczej (Art. 118.2). Czysty odsyłacz. I żadnej innej treści tu nie ma. Społeczeństwo obywatelskie powinno taką wykładnię jednak zdecydowanie odrzucić, gdyż jest antydemokratyczna i służy przede wszystkim utrwalaniu władzy oligarchii partyjnej. Ale przede wszystkim jest błędna. Dlaczego?

• Po pierwsze: Znaczenie pojęcia “sprawowanie władzy bezpośrednio” nie pokrywa się ze znaczeniem pojęcia “referendum” i „inicjatywa ustawodawcza”. Istnieją bowiem formy “bezpośredniego sprawowania władzy”, które nie są “referendami” ani „inicjatywami ustawodawczymi”. A więc te dwa odwołania nie wyczerpują całej treści – zostaje tam jeszcze wiele ciekawych możliwości!
• Po drugie: W Słowniku języka polskiego wyrażenie “bezpośrednio” znaczy “bez pośrednictwa”, a więc w tym przypadku bez pośrednictwa innych podmiotów. Natomiast Art. 125 o referendum wprowadza pośredniczenie Sejmu lub Prezydenta i Senatu. Artykuł ten wymaga bowiem zgody na referendum bezwzględnej większości Sejmu lub Prezydenta i bezwzględnej większości Senatu. To nie jest “bezpośrednia” forma sprawowania władzy – mimo nazwy “referendum” – bo jest całkowicie uzależniona od pośrednictwa organów państwa. “Bezpośrednie” wykonywanie władzy przez suwerena nie może oznaczać, że jakiś jeszcze inny podmiot będzie wyrażał na to zgodę, bo to nie byłoby już “bezpośrednie”. Art. 125 przewiduje więc formę mieszaną sprawowania władzy, a nie bezpośrednią. Cecha “bezpośredniości” byłaby spełniona, gdyby ograniczenia referendalne polegały tylko na warunkach proceduralnych określonych w abstrakcyjnej normie. Parlament lub Prezydent mogłyby wówczas odgrywać rolę organizacyjną i pomocniczą, a nie władczą.
• Po trzecie: Parlament może po prostu zignorować wynik tego referendum. Wprawdzie większość konstytucjonalistów zadowala się powtórzeniem tezy, że jest to referendum władcze, ale wielu (m. in. prof. R. Małajny, prof. L. Garlicki. prof. J. Kuciński) zauważa też, że nie zostały przygotowane w prawie mechanizmy, które zmuszałyby parlament do uchwalenia aktów prawnych, aby wykonać wyniki referendum.
• Po czwarte:   Przepis o referendum umieszczony został w Rozdziale IV Konstytucji zatytułowanym: “Sejm i Senat”. Ustrojodawca słusznie zakwalifikował go więc jako narzędzie sprawowania władzy przez reprezentantów narodu, a więc nie traktował tego jako formy „bezpośredniego sprawowania władzy”.
• Po piąte:  Warto przywołać też opinię prof. Marii Marczewskiej-Rytko o referendum w Art.125 – (“Stan i perspektywy demokracji w Polsce”, Lublin 2010):  “Referendum nie powinno być wyłącznie instytucją, do której odwołanie się pozostaje wyłącznie w rękach gremiów rządzących. Podstawowe wartości, jakie niesie ze sobą ta forma demokracji, niejako wymagają, by jej stosowanie odbywało się nawet wbrew woli sprawujących rządy.” (str. 28), i dalej: “Dlatego jest bardziej prawdopodobne, że odwołanie się do tej instytucji (tj. referendum unormowanego w Konstytucji z 1997r) na poziomie ogólnokrajowym będzie miało charakter wyjątkowy, raczej służyć będzie do potwierdzenia istnienia odpowiedniego poparcia społecznego i politycznego niż rozstrzygania spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa” ( str.30).
• Po szóste: referendum, o którym mówi Konstytucja w art. 125 oraz inicjatywa ustawodawcza w Art. 118 nie wyczerpują wszystkich form bezpośredniego sprawowania władzy. A to oznacza, że naród może wykorzystać te inne formy, nie uregulowane w przepisach szczegółowych. Istnieje bowiem więcej form “bezpośrednich” niż tylko ta konkretna forma referendum i ta konkretna forma inicjatywy ustawodawczej, na przykład plebiscyt. Istnieje ponadto wiele form referendów, inicjatyw ustawodawczych i plebiscytów. Należy też przyjąć, że istnieje wiele nienazwanych jeszcze form bezpośredniego sprawowania władzy, które dopiero można opracować. Co więcej, pojęcie “sprawowanie władzy” przez suwerena dotyczy całej władzy, a nie tylko ustawodawczej.  Nie można też interpretować tej normy w sposób zawężający jej znaczenie, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne ograniczanie władzy narodu.
• Po siódme: Gdyby twórcy Konstytucji chcieli, aby referendum z Art. 125 było jedyną formą bezpośredniego sprawowania władzy, to by to tak nazwali i w sposób ścisły wyrażałby to właśnie Art. 4.  Przepis ten brzmiałby wówczas w taki sposób: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub poprzez referendum określone w art. 125” (wymieniając ewentualnie inne jeszcze formy). Nazwali to jednak szerzej jako „bezpośrednie sprawowanie władzy”. Co więcej należy uznać, że ustrojodawca świadomie nie dokonał zapisu tej normy w takim zawężającym brzmieniu. Wersję tę dobrze znał. Takie brzmienie miał już bowiem  Art 2 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r, a więc poprzedniczki, na której bazowała obecna Konstytucja: “Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu; sprawowanie władzy następuje także poprzez wyrażanie woli w drodze referendum”.

Podobne zawężające sformułowania zakres władzy przyznawanej narodowi (przeważnie wyłącznie do referendum) zawierały też projekty Konstytucji przedstawiane przez ugrupowania, uczestniczące w procesie jej tworzenia.

Projekt SLD z dn. 9.05.1994 r.

Art.2

1. W Rzeczpospolitej Polskiej władza należy do narodu.
2. Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu.
3. Naród urzeczywistnia władzę zwierzchnią także poprzez wyrażenie swej woli w drodze referendum.

Projekt Komisji Konstytucyjnej Senatu I Kadencji (Alicja Grześkowiak) z dn. 24.03.1993 r

Art.3

1. Wszelka władza pochodzi od Narodu, który tworzy wspólnota obywateli polskich.
2. Naród sprawuje władzę przez demokratycznie wybranych przedstawicieli, oraz przez referendum i obywatelską inicjatywę ustawodawczą.

 Projekt Klubu KPN z dn. 30.04.1993 r.

Art.4

1. Władza w Rzeczpospolitej pochodzi od Narodu i należy do Narodu – rozumianego jako ogół obywateli.
2. Obywatele sprawują ją za pośrednictwem organów państwowych i samorządowych.

Projekt obywatelski (959 270 podpisów), wspierany przez Solidarność M. Krzaklewskiego, z dn. 5.9.1994 r.

Art.3

1. Władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej należy do Narodu.
2. Naród sprawuje ją przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu, powołanego w powszechnym głosowaniu Prezydenta Rzeczpospolitej, odpowiedzialny przed Sejmem Rząd oraz niezawisłe Sądy.
3. Sprawowanie władzy następuje także poprzez wyrażenie woli w referendum oraz obywatelską inicjatywę ustawodawczą.

Projekt Klubu Porozumienie Centrum z dn. 30.04.1993 r.

Art.

1. W Rzeczpospolitej Polskiej wszelka władza pochodzi od Narodu.
2. Naród sprawuje władzę przez demokratycznie wybranych przedstawicieli lub bezpośrednio przez referendum.

Przytoczone zdania są niezwykle istotne dla wykładni tego przepisu. Widać tu wyraźnie, że  twórcy Konstytucji mogli przyznać narodowi ograniczoną rolę w procesie sprawowania władzy tak, jak w poprzedniej Konstytucji i tak jak proponowano to w wielu projektach oraz tak jak interpretują ten artykuł niektóre podręczniki. Ustrojodawca nie ograniczył jednak sprawowania władzy przez naród do konkretnych form, np. “referendum” czy „inicjatywa ustawodawcza”, ale użył najszerszego możliwego określenia: “bezpośrednie sprawowanie władzy”. Jest to decydujący argument, gdyż nie pozostawia wątpliwości jaki był zamiar ustrojodawcy – co stanowi podstawę wykładni celowościowej. W tym przypadku jedynie słusznej.

Jak Naród mógłby sprawować władzę bezpośrednio?

W artykule Art. 4.2 istnieje więc samoistna norma prawna, niezależna od innych przepisów szczegółowych, stwierdzająca, że Naród może sprawować władzę bezpośrednio. Artykuł ten dopuszcza wszelkie formy bezpośredniego sprawowania władzy, których Konstytucja nie reguluje szczegółowo w innych przepisach, pozostawiając ich doprecyzowanie i wykorzystanie do decyzji samego suwerena – o ile będzie w stanie się zorganizować, wyartykułować swoją wolę, uchwalić i wprowadzić ją w życie. Partie, Sejm, Rząd, Samorządy powinny w tym pomagać albo siedzieć cicho.

Norma ta może zostać wykorzystana w praktyce politycznej do wielu praktycznych celów. Przede wszystkim – poprzez regulacje ustawowe – do poprawy, rozwoju, usprawnienia procesów demokratycznych. Ale w skrajnych sytuacjach także do pozbawienia władzy przedstawicieli narodu. Może się to zdarzyć przykładowo w przypadku, gdy władza przedstawicielska zniszczy Trybunał Konstytucyjny, zlikwiduje trójpodział władzy, podda państwo obcemu mocarstwu, czy naruszy w sposób trwały normę zawartą w art. 1, 2 czy 30 Konstytucji. W takich skrajnych sytuacjach dochodzi do kolizji norm i mamy prawo zadać sobie pytanie: ważniejszy jest parlament i mandaty poselskie, czy zachowanie trójpodziału władzy? Jeżeli uznamy, że ta druga wartość jest ważniejsza, to znaczy, że powinniśmy „poprosić” naszych „przedstawicieli”, aby się grzecznie rozeszli do swoich domów. Są to sytuacje, kiedy większość parlamentarna traci demokratyczną legitymację do sprawowania władzy.

W tego rodzaju konfliktach norm i wartości art. 4 daje narodowi prawo do organizacji poprzez grupy obywateli, samorządy, organizacje pozarządowe referendów o charakterze konsultacyjnym lub władczym (bez pośrednictwa naczelnych organów władzy), których celem byłoby przywrócenie porządku konstytucyjnego.  Co więcej, z normy tej wynika prawo do organizacji pokojowego, ale twardego oporu i nieposłuszeństwa zmierzającego do pozbawienia władzy osoby lub grupy osób, które ją sprawują, ale utraciły legitymację do jej sprawowania (np. z powodów jak wyżej).

Na koniec warto jednak jeszcze raz podkreślić: działania tego typu –  oparte na prawie do bezpośredniego sprawowania władzy art. 4 Konstytucji – powinny być pokojowe, masowe i dobrze zorganizowane.

Waldemar Sadowski