Jarosław Kapsa: Samorządy muszą iść do sądu6 min czytania

30.07.2021

Samorządność terytorialna to nie rodzaj partii opozycyjnej wobec rządu, nie jest to także ruch społeczny skierowany przeciw państwu. Nie można dać sobie narzucić schematu, w którym państwo to partia rządząca, więc wszystko, co poza partią jest antypaństwową opozycją.

Samorządy terytorialne są integralną częścią systemu zarządzania państwem, wykonują niezbędne dla jakości życia społeczeństwa zadania publiczne. Wprowadzenie zmian podatkowych „Polskiego Ładu” i związany z tym ubytek dochodów samorządów, szacowany na 11,5 mld zł rocznie, wpłynie na ograniczenie możliwości wypełniania tych zadań. Tym samym pogorszy się jakość naszego życia. Stanowisko Zarządu Związku Miast Polskich z 18 maja 2021 r. przestrzega: tej wielkości ubytek w dochodach spowoduje, że blisko 1/3 jednostek samorządowych straci płynność finansową, ich nadwyżka operacyjna spadnie poniżej zera.

Wyjaśnijmy: nadwyżka operacyjna to różnica między bieżącymi dochodami i wydatkami; niezależnie czy chodzi o budżet domowy, przedsiębiorstwa, samorządu czy państwa; jeśli więcej wydajemy niż zarabiamy – kroczymy prosto do upadłości. W 2020 r. łączna nadwyżka operacyjna samorządów wynosiła 12 mld zł.; bez mała tyle utracą po wejściu w życie „Polskiego Ładu”.

Nie jest to jedyne niebezpieczeństwo. Finansowanie zadań własnych i zleconych samorządów odbywa się na niejasnych zasadach powodujących stały wzrost obciążeń budżetów lokalnych. Najistotniejsze znaczenie ma tu niedoszacowanie subwencji oświatowej; wydatki na oświatę stanowią od 1/3 do 1/2 wydatków samorządów lokalnych.

W teorii subwencja miała pokrywać całość bieżących wydatków oświatowych. Ta deklaracja pozostała pusta. Od czasu wprowadzenia subwencji w 1996 r. żaden rząd nie określił podstawowych standardów organizacji kształcenia, w tym liczebności klas, ilości godzin pracy nauczycieli niezbędnej do realizacji programu, minimum etatów nauczycielskich i nienauczycielskich w odniesieniu do liczby uczniów. Bez tych standardów nie da się wyliczyć rzeczywistych kosztów nauczania.

W latach 2016-2018 subwencja oświatowa wynosiła 40-43 mld zł, wydatki samorządów na bieżące utrzymanie szkół były o 1/3 wyższe. Dwadzieścia lat temu samorządy musiały udźwignąć inwestycje związane z tworzeniem gimnazjum; koszty ich szacowane były na 16 mld zł. Wycofanie się PiS-u z reformy edukacyjnej i powrót do szkół 8-klasowych oznaczał wyrzucenie do śmieci tych nakładów i konieczność finansowania nowych inwestycji. W 2020 r. subwencja oświatowa wyniosła 49,8 mld zł, w stosunku do 2019 wzrosła o 6,2%; w tym samym czasie koszty płacowe w szkołach wzrosły o 8%, nie oszacowano także wydatków związanych z przystosowaniem szkół do pracy zdalnej w czasie pandemii. Subwencja oświatowa nie pokrywa kosztów opieki przedszkolnej; tu samorządy z własnych dochodów musiały pokryć koszt ambitnego programu zapewnienia opieki wszystkim dzieciom w wieku 3-6 lat.

Zadania publiczne można podzielić pragmatycznie; są rzeczy konieczne, które trzeba robić oraz są zadania nie niezbędne, wynikające ze wzrostu aspiracji społecznych. Edukacja i opieka przedszkolna, utrzymane na właściwym poziomie organizacyjnym, to zadania konieczne dla realizacji. Nikt sobie nie wyobraża funkcjonowania szkoły na poziomie wyznaczonym wysokością subwencji oświatowej, w których 1 nauczyciel przypadałby na 40 uczniów.

Władze centralne żerują na odpowiedzialności za utrzymanie zadań koniecznych. Co roku, gdy dyskutuje się wysokość subwencji oświatowej, przedstawiciele MEN powtarzają: przecież miasta mają duże dochody z PIT i CIT, mają z czego dokładać…

Owszem, Warszawa ma z czego dokładać, ale czy takie same możliwości ma Szydłów i Kalety? Przy wzrastającym poziomie różnic między miastami biednymi a bogatymi niedofinansowanie subwencji oświatowej uderza w zasadę równych szans edukacyjnych wszystkich dzieci.

Wydatki edukacyjne to w zdecydowanej większości samorządów „święte krowy”, wydatki „sztywne”, których nie można obniżyć. Wójt nie zaryzykuje zamykania szkół ze względów na brak kasy w budżecie. Trudno także szukać oszczędności w wydatkach o niższej potrzebie społecznej, ale znaczących dla lokalnych aspiracji. Częstochowa nie zamknie filharmonii i teatru, choć z rachunku wielkości dochodów miasta, wynika, że nie stać ją na te instytucje kultury wysokiej.

Ze względów politycznych miasta nie rezygnują także z dużych inwestycji, choć ich realizacja przyczynić się może w przyszłości do zwiększenia kosztów utrzymania.

Niestety, kwestia kosztów utrzymania nie jest dostrzegana ani w polityce rządu, ani w wydatkach samorządów. Nikt nie zadaje pytań: ile będzie po zrealizowaniu kosztowało utrzymanie kanału przez Mierzeję do Elbląga? Ofiarą szukania oszczędności w budżetach gmin w pierwszej kolejności stają się wydatki na utrzymanie dróg, budynków publicznych, terenów zielonych, infrastruktury „podziemnej” (wodno-kanalizacyjnej, gazociągów, linii przesyłu energii cieplnej).

To nie jest kwestia złego zarządzania w niektórych miastach; to jest widoczne wszędzie, od Warszawy po Kalety: przyspieszona dekapitalizacja majątku publicznego, zniszczenia będące skutkiem zaniechań w wydatkach na utrzymanie i drobne naprawy.

Rząd obiecuje dotacje na nowe inwestycje. Pomijając niebezpieczeństwo politycznego rozdawnictwa tylko swoim, to i tak nie rozwiązuje to podstawowego problemu. W miastach ok. 50-60% dróg publicznych i ok. 50% mostów i wiaduktów jest w złym stanie technicznym, wymagają natychmiastowego remontu; pilnej modernizacji wymaga ok. 60% wielomieszkaniowych budynków; 80% z nich wybudowane zostało przed 1990 r; blisko 50% budynków szkolnych w miastach to „tysiąclatki” i szkoły budowane wcześniej, w tym ok. 10% w okresie przed II wojną światową. Nie tylko nikomu niepotrzebny odnaleziony przez panią Szydło dworzec w Kłobucku, jest symbolem Polski w ruinie. Zabranie pieniędzy samorządom terytorialnym owo rujnowanie Polski znacząco przyspieszy.

Moim zdaniem projekt zmian podatkowych zwany „Nowym Ładem” stawia samorządy pod ścianą. Przypomnieć wypada zapisy konstytucyjne. Art 165. 2 Konstytucji RP: „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”; art. 167. 1: „Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”.; art. 167. 4 „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”.

Ponieważ negocjowanie z rządem okazało się nieskuteczne, należy wejść na drogę szukania rozstrzygnięcia sporu w sądach. Sądy mogą i powinny stosować bezpośrednio zapisy Konstytucji w sprawach dotyczących zaniżania dochodów własnych samorządów. Konieczna jest tu determinacja władz samorządowych, bo w ten sposób bronią one swoich obywateli przed ograniczeniem lub pogorszeniem jakości niezbędnych im usług publicznych.

Jarosław Kapsa

Ur. w 1958 r. Pracownik samorządowy, mieszkaniec Częstochowy.
Były działacz opozycji antykomunistycznej, więziony i internowany, poseł OKP „Solidarność” w Sejmie „kontraktowym” 1989-1991 r., od trzydziestu lat zajmujący się tematem samorządności lokalnej i regionalnej.