09.10.2021
W grudniu 1789 r. przez Warszawę przeszła „czarna procesja”; żałobnie odziany pochód reprezentantów 141 miast królewskich prowadzony przez prezydenta Warszawy Jana Dekerta. Protest ten, a może bardziej odbierane przez rządzących wieści z Paryża, przyczynił się do uchwalenia przez Sejm Wielki, 18 kwietnia 1991 r., prawa o miastach, integralnej części Konstytucji 3 Maja.
Odwołanie do tamtej „czarnej procesji” niejednokrotnie używano podczas samorządowych protestów. Prawdopodobnie nawiąże do nich najbliższa manifestacja samorządów, organizowana przez prezydenta Warszawy Rafała Trzaskowskiego. Przyczyna oczywista, pozbawienie, przez ustawy finansowe „Polskiego Ładu”, poważnych sum w dochodach miast zniszczyć może polską samorządność. Grozi nam scenariusz znany z przedwojennych czasów rządów sanacyjnych; załamanie finansów miast doprowadzi do wprowadzenia w większości z nich komisarzy rządowych. Paradoksalnie, tamto sanacyjne „ukrócenie” wolności samorządowej nie spotkało się z powszechnym protestem obywatelskim; Polacy, podobnie przed wojną, jak i teraz, nie byli i nie są przywiązanie do wolności grupowych, w tym wolności samorządu terytorialnego. Historia nie pozwoliła, zwłaszcza w zaborze rosyjskim, na ugruntowanie samorządności. W III RP wskazuje się, w propagandzie, samorząd jako największy sukces w reformach rządu Mazowieckiego; ale mała frekwencja w wyborach władz gminnych pokazuje brak poczucia wspólnotowości. Przed wojną sanacja prezentowała się jako ugrupowanie „wodzowskie”, zmilitaryzowane i scentralizowane; a to musiało doprowadzić do zderzenia z demokracją lokalną. Od 2001 r. polskie życie polityczne zdominowane jest przez partie „wodzowskie”, scentralizowane, a to przenosi się na samorządność. W wielu miastach postrzega się radnych, nie jako reprezentantów mieszkańców dbających o dobro wspólnoty, lecz jako przedstawicieli partii politycznych dbających o dobro swej formacji. Są to, niestety, czynniki powodujące, że protest samorządowców może przejść niezauważony wśród protestów innych grup społecznych, a mieszkańcy nie utożsamiając się z władzami miejskimi, nie dostrzegą istoty problemów.
Polska w 1994 r. ratyfikowała konwencję Rady Europy z 1985 r.: Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, uznając w ten sposób samorządność lokalną za podwalinę demokracji. Przyjęcie EKST potwierdzało zgodność wprowadzonej w 1990 r. ustawy o samorządzie gmin z ogólnoeuropejskimi normami; wyznaczyło także ramy uniemożliwiające ograniczenie przyjętych wolności wspólnot lokalnych. Zacytujmy wybrane zapisy EKST:
Przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania, w ramach prawa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych. […]
Sprawowanie odpowiedzialności publicznych powinno, ogólnie biorąc, przypadać w pierwszej kolejności władzom najbliższym obywatelom. Powierzenie odpowiedzialności innej władzy musi brać pod uwagę zakres i naturę obowiązku oraz wymagania skuteczności i ekonomii. […]
Kompetencje powierzone wspólnotom lokalnym winny być prawidłowo pełne i całkowite. […]
Wspólnoty lokalne powinny być konsultowane, jak dalece to możliwe, w dogodnym czasie i we właściwy sposób, podczas procesów planowania i podejmowania decyzji we wszystkich bezpośrednio je dotyczących kwestiach. /../Wszelka kontrola administracyjna czynności wspólnot lokalnych powinna, w zasadzie, zmierzać jedynie do zapewnienia poszanowania praworządności i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może wszakże obejmować kontrolę celowości działań władz wyższego szczebla w tym, co dotyczy zadań, do których wykonania delegowane są wspólnoty lokalne. […]
Wspólnoty lokalne mają prawo, w ramach krajowej polityki ekonomicznej, do wystarczających własnych zasobów, którymi mogą swobodnie dysponować w wykonywaniu swoich kompetencji. […]
Zasoby finansowe wspólnot lokalnych powinny być proporcjonalne do kompetencji przewidzianych przez Konstytucję lub prawo. […]
Finansowe systemy, na których opierają się zasoby, jakimi dysponują wspólnoty lokalne, powinny mieć charakter wystarczająco urozmaicony i ewolucyjny, tak by pozwalały im trzymać się, o ile to możliwe w praktyce, realnej ewolucji kosztów wykonywania ich kompetencji. […]
Ochrona wspólnot lokalnych słabszych finansowo wymaga wprowadzenia procedur ujednolicenia finansowego lub środków równoważących, mających na celu skorygowanie efektów nierównego podziału potencjalnych źródeł finansowania, jak również obciążeń, które na nie przypadają. Takie procedury czy środki nie powinny ograniczać wolności wyboru wspólnot lokalnych w ich własnej dziedzinie odpowiedzialności. […]
Powtarzając gest Lutra, można w czasie manifestacji przybić do drzwi Kancelarii Premiera, Pałacu Prezydenckiego czy Sejmu Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego. Oczywisty byłby tu cel edukacyjny, rządzący politycy są zbyt młodzi, by pamiętać ideę wprowadzanie w Polsce samorządności wspólnot lokalnych. Problem także w tym, że i część włodarzy naszych miast, z powodu wieku lub doświadczeń politycznych, nie rozumie zapisów EKTS. Centralizacja i ograniczenie samorządności trwa u nas od 2001 r., wyrażała się w politykach kolejnych rządów sprawowanych przez SLD, PO, PSL, PiS. Nietrudno wytykać panu Tuskowi, że o samorządności przypomniał sobie, dopiero przechodząc do opozycji; a dla liderów Lewicy idea wspólnotowości lokalnej była obca, a więc wroga.
„Zabranie” pieniędzy samorządom to dodatkowy gwóźdź do trumny. Nie wystarczy zwiększenie rekompensaty z rządowego tzw. funduszu inwestycyjnego ani zapewnienie większego udziału miast w korzystaniu ze środków europejskich. Zagrożeniem jest nie tylko polityczne ukierunkowanie tych środków „samym swoim”, ale i „sztywne” określenie ich celów, uniemożliwiające wspólnotom rzeczywiste regulowanie i zarządzanie na własną odpowiedzialność lokalnymi sprawami publicznymi. Problemem nie są środki inwestycyjne; inwestycje nigdy nie są celem samym w sobie; problemem są środki zapewniające utrzymanie na właściwym poziomie usług publicznych świadczonych mieszkańcom. Samorządność miejską postrzega się przez ogląd dużych miast; one stanowią przykład dla innych, one wpływają na wzrost aspiracji mieszkańców mniejszych ośrodków; głos metropolii łatwiej dociera do rządu i opinii publicznych. Widoczne to jest w różnicach postulatów dotyczących poprawy sytuacji finansowej.
Postulat Związku Powiatów Polskich, akceptowany także przez Związek Miast Polskich, domagał się wprowadzenia, jako źródła finansowania udziału w podatku VAT. Duże miasta, za pośrednictwem pana Trzaskowskiego, żądają rekompensaty w formie wzrostu udziału w PIT i CIT. Różnica jest istotna; podatek VAT jest mniej zależny od koniunktury i dekoniunktury gospodarczej, stabilizuje dochody samorządów. W przypadku udziału PIT i CIT rośnie rozwarstwienie materialne między bogatymi i biednymi miastami. Zyskują duże ośrodki, gdzie płace pracowników są wysokie i gdzie mieszczą się siedziby władz dużych, dochodowych koncernów. Odrębnie na powiększenie rozwarstwienia wpływa konstrukcja podatku od nieruchomości; to jej zawdzięcza swoje finansowe el dorado Kleszczów, Bogatynia, Polkowice itp.
W środowiskach lewicowych akcentuje się mocno negatywny wpływ rozwarstwienia majątkowego między osobami prywatnymi. Równie, a może nawet gorszy, efekt przynosi społeczeństwu takowe rozwarstwienie w dochodach miast. Są metropolie: w Warszawie dochód na głowę mieszkańca wynosił w 2019 r. 7747 zł, w Gdańsku – 5617 zł, w Krakowie 5605 zł, we Wrocławiu 5805 zł; są bogate miasta takie jak Sopot (7494 zł), Świnoujście (7127 zł), Płock (6357). Na drugim biegunie są miasta, gdzie dochód oscyluje ok. 2 tys. zł per capita: Luboń (Wielkopolska), Pabianice, Orzesze (Śląskie), Hrubieszów, Kalety (Śląskie), Rydułtowy (Śląskie), Rumia (Pomorskie), Głowno (Łódzkie), Zgorzelec (Dolnośląskie). Zwróćmy tu uwagę, że aż trzy najbiedniejsze miasta znajdują się w jednym z najbogatszych województw, w Śląskim, a tylko jedno – Hrubieszów – na, uważanej za biedną, „ścianie wschodniej”. Każde z miast wykonuje na rzecz mieszkańców usługi publiczne uznane za niezbędne: prowadzić musi szkoły, przedszkola, świadczyć różne formy pomocy społecznej, zapewniać dostępność usług zdrowotnych. Są usługi, których standard, powinien być na podobnym poziomie; konstytucyjny równy dostęp do szans edukacyjnych wymusza utrzymanie wszędzie pewnego, podobnego, poziomu kształcenia. Nie wyobrażalne dla nas byłoby, gdyby dziecko z Hrubieszowa uczyło się w warunkach czterokrotnie gorszych niż dziecko z Sopotu; niewyobrażalne, gdyby władze Pabianic odmówiły prawa do publicznego przedszkola dzieciom, tłumacząc się biedą.
Tak się dodatkowo składa, że w tych najbiedniejszych miastach występują problemy społeczne droższe do rozwiązania. To są miasta starzejące się demograficznie, zatem wymagające zwiększenia formy opieki senioralnej, to są miasta ze wciąż obecnym bezrobociem strukturalnym, to są miasta, z których najzdolniejsi i najbardziej przedsiębiorczy uciekają za granicę lub do metropolii. Bieda w tych miastach widoczna jest w stanie komunalnej infrastruktury: nie ma za co remontować szkoły, domy mieszkalne, ulice, a nawet budować kanalizację.
Przyznać trzeba, że PiS zauważył ten problem „biednych miast”, Platforma zbyt związana była z dużymi ośrodkami, by dostrzec problem. Instrument funduszy inwestycyjnych został na owe, mniejsze i uboższe ośrodki ukierunkowane. Fakt, było to ręczne sterowanie, było to uprzywilejowanie „swoich”, narzucona celowość nie miała nic wspólnego z samorządnością. Ale była to jakaś realna pomoc, był to pewien sygnał solidarności. Wspierając samorządność nie można się od takiej solidarności odwrócić. Jeśli ktoś żąda poprawy finansów samorządowych tylko przez wzrost udziału w PIT i CIT, niech policzy ile dzięki temu wzrosną dochody w Warszawie i Gdańsku, a ile w Pabianicach i Kaletach. Potem niech się nie dziwi, że poparcie dla opozycji występuje jedynie w dużych miastach.
Trzeba zmienić zasadę finansowania samorządów. Konieczne jest ustalenie kosztów wykonania standardowych usług publicznych i zagwarantowanie rzeczywistymi dochodami pokrycia tych kosztów. To musi być niewzruszalne minimum dochodów każdego z samorządów. Dopiero po zapewnieniu tego można myśleć o ustaleniu innych form dochodów (udziału w PIT, CIT, a może podatku katastralnego) przynoszących środki na prowadzenie własnej polityki rozwojowej.
To nie socjalizm, to nie urawniłowka, to zwykła przyzwoitość.
Jarosław Kapsa
