02.12.2023
W czasach PRL sławę lokalną zdobywali naczelnicy-załatwiacze. Potrafili zdziałać wiele. Z pełną teczką antyszambrowali po ministerstwach, kursowali po sejmowych kuluarach, dobijali się do Komitetu Centralnego Wiadomo Czego; pozyskując przemyślnie strumienie złotówek na lokalne potrzeby. Świat nasz, samorządowy, powrócił do tego punktu. Skuteczność wójta wyraża się umiejętnością antyszambrowania, uhonorowaną wręczanym publicznie przez premiera, ministra lub innego przedstawiciela władzy czekiem na okrągłą sumkę.
Klientyzm nie jest samorządnością. Jeśli gminy nie mają środków na realizację swoich zadań własnych; jeśli to, co wójt może robić, lub nie robić, zależne jest od uznaniowości góry, to jest to klientyzm w czystej postaci. Klientyzm nie jest unormowanym systemem; jest w sprzeczności zarówno z duchem jak i literą Konstytucji. Ale jest, trzyma się mocno, tworząc silniejszą od prawa obyczajowość; ma swoje usadowienie w sarmackiej tradycji, otwiera drogi awansu społecznego istotom płazopodobnym, miernym, ale wiernym.
Możemy ten obyczaj utrwalać, zyskując w tym wsparcie ludzi żyjących z – i dzięki – systemowi klientelistycznemu. Możemy także podjąć próbę odbudowy samorządności. Zarówno jedno, jak i drugie, zależne jest od zdefiniowania zadań publicznych i sposobu ich finansowania.
Państwo, jako instytucja, zobowiązane jest wykonywać różnorodne zadania publiczne. Zazwyczaj jest to rodzaj usług, które są niezbędne społeczeństwu, ale sposób odpłatności za ich świadczenie zniechęca do ich wypełniania przez prywatnych usługodawców. Rozwój demokracji sprawia, że ten katalog zadań publicznych stale ulega poszerzeniu. 150 lat temu, na ziemiach polskich, ochrona zdrowia i zabezpieczenie na starość, były w sferze zadań prywatnych; dziś to nie do wyobrażenia.
Politycznym sporem jest zakres zadań publicznych, sposób ich finansowania oraz to kto je zleca, organizuje i wykonuje. Jak w większości politycznych sporów, tak i w tych sprawach, nigdy nie doczekamy jednoznacznego rozstrzygnięcia. Przyjęte zostało, że część zadań publicznych, tych dotyczących lokalnego życia zbiorowego, najskuteczniej realizować będą organizacje zrzeszające mieszkańców gmin, miast lub powiatów, czyli organy samorządu terytorialnego. Podzielono owe zadania na sferę zadań własnych i zleconych. W obu jednak wypadkach jest to, wynikający z konstytucji i ustaw, zakres zadań publicznych. Wykonując je, samorządy nie konkurują z administracją rządową, nie próbują zastąpić „władz państwa”; są – na równi z administracją rządową – częścią państwowej władzy.
Niedofinansowanie samorządów terytorialnych oznacza w praktyce pogorszenie możliwości wypełniania pewnych zadań publicznych. To nie jest tak, że rząd realizuje zadania niezbędne dla życia obywateli, a samorząd to tylko uzupełnia. Według tej teorii, nic nie stracimy, gdy obetniemy trochę pieniędzy samorządom; mniej wydadzą na pensje urzędników i inwestycje typu „łoł” (akwaparki, place defiladowe, okazałe biurowce). Nie będę zaprzeczał, że część środków samorządowych idzie na niepotrzebny rozkurz; że zdarzają się inwestycje samorządowe równie trafne jak rządowy przekop Bałtyk-Elbląg; że pazerność niektórych wójtów dorównuje poziomowi ministerialnemu. Jednak, gdy obcinamy środki dla samorządów, to takowe patologie nie nikną; odczuwalne za to jest pogorszenie jakości usług publicznych.
Rząd może się szczycić nowoczesnymi autostradami, ale jakbyśmy się czuli w państwie, w którym brak jest przyzwoitych dróg i ulic lokalnych. Supernowoczesny szpital Matki Polski nie zastąpi lokalnie rozbudowanej sieci wsparcia, poradnictwa, izb porodowych i tym podobnych usług publicznych. Uniwersytet z 10 noblistami nie tworzy takiej podstawy rozwojowej Polski, jaką jest równomiernie rozłożona sieć szkół podstawowych zapewniająca każdemu dziecku dostęp do dobrej edukacji.
Przyjmując i nadając ustawową moc katalogowi zadań publicznych, powinniśmy zadbać o ogólną dostępność wszystkich, a także określić jakieś minimum standardu ich wykonania. Droga publiczna musi być przejezdna, publiczna służba zdrowia ma leczyć chorych (a nie tylko zatrudniać leczących), szkoła powinna gwarantować realizacje programu edukacyjnego w bezpiecznych dla dziecka warunkach. Uczciwiej jest wycofać się z pewnej sfery działań, oddać ją prywatnej inicjatywie obywatelskiej, niż tworzyć państwo-fikcję udające wszechmoc. Równość jest dogmatem w krajach demokratycznych; ale by to słowo znaczyło więcej niż ideową deklarację, musi uwidaczniać się w równości dostępu do usług publicznych.
Deklaratywnie zwraca się uwagę, czynią to zwłaszcza partie lewicowe, na niebezpieczeństwo nierówności społecznej w sensie rozpiętości między dochodami bogatych i biednych obywateli. Niektórzy politycy chcą ową nierówność ograniczyć poprzez podatki dochodowe. Tak się składa, że ci sami zwolennicy opodatkowania bogatych na rzecz biednych, nie zwracają uwagi na skutki społeczne nierówności w dochodach samorządów. Mogą poznać publikowane, co roku rankingi, a następnie wychwalać swoich, zaradnych i utrwalać stereotypy o leniwej i zaniedbanej Polsce B.
Najbogatszym, w przeliczeniu dochodów własnych na głowę mieszkańca, miastem wojewódzkim jest Warszawa (9244 zł na osobę w 2022 r), następnie Opole (7639 zł), Wrocław (7324 zł). W tej grupie miast nie ma większych rozpiętości między bogactwem a biedą, Bardziej ujawnia się to w miastach na prawach powiatu. Najbogatszymi są Sopot (9618 zł), Płock (8386), Świnoujście (7485), do najbiedniejszych należą miasta górnośląskie: Siemianowice (4819 zł.), Mysłowice (4870 zł), Piekary Śląskie (4965). W grupie miast powiatowych najbogatsze są Polkowice ( 9668 zł), Zakopane (7108 zł), do najbiedniejszych należy Działdowo (3383 zł), Opatów (3392). W grupie pozostałych miast i miasteczek najbogatsze: Łeba (22 946 zł), Duszniki Zdrój (16 520 zł), najbiedniejsze Pieszyce (3295 zł), Wasilków (3365 zł). Wśród gmin wiejskich: Kleszczów (29 425 zł), Rewal (17 383 zł), Sulmierzyce i Rudna (powyżej 10 tys zł), najbiedniejsze: Jasło (3188 zł), Wólka z woj. lubelskiego ( 3193 zł) Szczytno (3406 zł).
W ciągu ostatnich 20 lat nie zaszły większe zmiany; zarówno bogactwo jak i bieda utrwaliły się na swoich pozycjach. Dostrzec także można, że nie jest to zależne od inwencji i przedsiębiorczości władz. Bogactwo płynie z uwarunkowań, na które samorządy mają niewielki wpływ: z istniejących historycznie dużych przedsiębiorstw, z płacących podatki środowiskowe kopalń, z walorów turystycznych. W przypadku biedy zauważyć można, że część samorządów nie ma podstaw finansowych dla swej egzystencji; dotyczy to zwłaszcza sztucznego oddzielenia gminy wiejskiej od miejskiej (Jasło gmina miejska i oddzielna wiejska, podobnie Szczytno i Radomsko). Polskie „kuwejty” i gminy niezdolne do utrzymania, stanowią jednak wyraźną mniejszość. Ale nawet nie biorąc ich pod uwagę mamy w grupie miast na prawach powiatu blisko dwukrotną różnicę w dochodach, w miastach powiatowych blisko 3-krotną, 3-4 – krotną w grupie miasteczek i gmin wiejskich. Każda z jednostek z tych grup wykonuje podobne innym zadania publiczne; różnorodność dochodów przenosi się, na jakość ich wypełnienia.
Wpisany w umowę koalicyjną jest postulat zwiększenia udziału samorządów w podatku PIT. Jest to w interesie bogatych; dochody Siemianowic, Pieszyc lub Wasilkowa nie wzrosną. Doprowadzić to może do dalszego wzrostu nierówności w dostępie do dobrych usług publicznych, a nawet do rodzaju wykluczenia społecznego wynikającego z miejsca zamieszkania.
Zauważmy, że w tej samej umowie koalicyjnej jest mowa o 20% wzrostu płac budżetówki i 30% wzroście pensji nauczycieli. Politycy sejmowi i rządowi do tej pory świadomie zamykali oczy na fakt wyraźnego zaniżenia subwencji oświatowej w stosunku do rzeczywistych kosztów edukacji. Samorządy ze środków własnych dokładały do subwencji 20-40% jej wysokości. Wydatki na szkoły, to blisko połowa budżetów gminnych. Zadekretowany wzrost płac nauczycieli, w blisko 1/3 kosztów, przerzucony zostanie na samorządy. Gminy bogate – Warszawa, Sopot, Wrocław, Łeba – sobie poradzą, będą także miały środki na pokrycie 20% podwyżki płac swojej budżetówki. A gminy biedne? Z czego wygospodarują na to środki Działdowo, Opatów, Piekary, Wschowa…? Zrezygnują z wykonywania wszelkich innych swoich zadań, by sfinansować edukację?
Bardziej prawdopodobne będzie przyjęcie, przez biednych, strategii przetrwania; pokorne antyszambrowanie pod gabinetami władzy centralnej, by ta łaskawie sypnęła groszem. Będziemy, więc, zamiast odbudowywać samorządność, dalej doskonalić sarmacki system klientyzmu, przy niemej akceptacji rosnących nierówności. Nie jest to, na szczęście, oczywiste; zdarzyć się może cud, politycy przestaną myśleć kategoriami dobra swojej partii i poważnie zajmą się sprawą finansowania samorządności lokalnej.
Jarosław Kapsa
